【摘要】不论“减负”，还是“赋能”，目的都是激励基层公务员担当作为，关键都在于机制建设。传统基层“减负”更关注于限制性机制的构建，忽视了不当“赋能”所引发的新负担，而未来，需要通过机制创新统筹基层“减负”与“赋能”，巩固“减负”效果，探索“持久疗效”，“赋能”基层组织，明晰“负担”边界，在“减负”的同时，不断为基层“赋能”，以激励基层公务员担当作为，提升工作动力。
【关键词】基层减负 赋能 工作动力 机制创新
【中图分类号】D630 【文献标识码】A
2024年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《整治形式主义为基层减负若干规定》（以下简称《若干规定》），这是继中央八项规定之后印发的关于加强作风建设的又一部重要党内法规，彰显了党中央一以贯之、全面从严治党、深入整治形式主义、持续不断为基层减负的坚定决心，有利于充分激发基层公务员和党员干部干事创业的积极性、主动性和创造性，为进一步全面深化改革、推进中国式现代化提供坚强作风保证和制度支撑。《若干规定》的核心要义在于，构建基层“减负”与“赋能”的统筹机制、协同机制和长效机制，以激励基层公务员担当作为。而“减负”与“赋能”本身所具有的新型嵌套关系、辅成关系和平衡关系，决定了统筹“减负”与“赋能”的复杂性和高难度性，因此，探讨创新基层“减负”与“赋能”的统筹、协同和长效机制具有现实意义和理论价值。
限量性“减负”与增量性“赋能”
早在2019年中共中央办公厅就印发了《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，将当年作为“基层减负年”，在整治文山会海反弹回潮、改变督查检查考核过多过频过度留痕现象、完善问责制度和激励关怀机制等方面，提出了务实管用的举措。在中央高位推动基层“减负”的多项政策下，地方政府多措并举为基层减负。
第一，减会议。基层会议形式多样，如吹风会、传达会、布置会、协调会、推进会、务虚会、汇报会、经验交流会、专题会、总结会、表彰会、还有很多临时会等。再如，办公会、常委会、碰头会、宣传会、动员会、现场会、联席会、座谈会、务虚会等，“减会议”就是要把形式主义的会议减少，主张开短会，开有效的会。
第二，减发文。发文是上级政府或上级部门向下级政府或下级部门发出指导、要求、意见、建议等文件，以督促下级单位积极主动完成工作，一般地，基层往往根据上级的发文来安排工作重点。“减发文”就是将没有必要的一些环节性、规程性发文减少，以减轻基层负担。
第三，减督考。督考是督查、考核、检查、评比的一种机制，是上级政府或部门为了加强执行力，贯彻上级的指示、命令、指导、建议等要求，强化上级政府或部门对下级政府或部门的控制，而实施的一种重要的管理方式。例如，“安全生产评比活动”“环保督查评比活动”等。“减督考”的核心在于减少督考数量，让基层有更多时间完成本职工作，而不是忙于迎检评估等事项。
第四，赋能力。赋能最初源于管理学，即授给他人更多的权力，让其有做事的可能性空间。在公共部门，赋能则是组织通过多种手段赋予基层及公务员处理公共事务，解决公共问题的能力，以提升工作效率，提高公众满意度。
从近年来的基层实践来看，赋能主要体现在两个方面，一是授权赋能。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理”。2017年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》；2019年《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》主要侧重审批服务事项和执法力量向基层赋权；2021年的《中共中央、国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》更加全面地给基层放权赋能，加强基层治理。在中央有关精神的指导下，地方积极探索实践，如2019年北京市出台《北京市街道办事处条例》，设立机构与职责专章，明确街道职责范围、赋权北京市政府确定街道职责清单和职责准入事项，规范街道内设机构和属地派出机构管理。二是技术赋能，主要通过数字化平台的运用链接基层政府与社会公众，以使政府快速掌握社会需求，积极主动满足公众需要，同时，政府内部加强数字化技术发展，实现横向、纵向的快速有效沟通与协作。从某种程度上说，数字技术在基层的运用减轻了基层公务员的案头性工作，以技术优化了工作流程，用算法提升了工作满意度，回应了2021年《中共中央、国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》中所指出的“提高基层治理数字化智能化水平”。
限量性“减负”存在反弹风险，增量性“赋能”存在带来新负担的可能
就基层工作而言，“减负”是将产生负担的冗余工作，通过政策优化、机制调适、制度改进等方式减下去。这些“冗余工作”主要来自三个方面，第一，完全形式主义的工作，比如无效的会议，过度的发文，过多的督考等，这些负担可以通过减少发文、减少会议、减少督考等数量化“瘦身”得以减轻。第二，虽然形式，却是必不可少的工作，如必要的会议、必要的发文、必要的督考等，实践证明，这些是任何一个有效政府都需要使用的管理举措，而这些带给基层的负担不能通过数量“瘦身”来解决，要通过优化机制，系统性加以解决。第三，非形式主义的过量工作。由于工作量本身过重，在现有人员编制状态下无法在正常工作时间内，从而造成基层过多的加班，使工作负荷增大，给基层公务员带来负担。对于以上基层负担，地方政府目前多采用以行政指导或行政命令的手段通过数量减少的方式加以限制，但随着工作量增大、管理重心转移，缺乏履行相关监督职责的专门机构，致使这种限量性“减负”从长远来看存在反弹的可能。
“赋能”是否有助于基层“减负”，需要辩证地看待，一方面，“赋能”可以为基层“减负”。例如，通过联合执法为基层赋能，有的地方政府坚持区、乡、村三级联动，以农村、社区为重点，建立基层治理方阵，实现全科网格员、专职调解员、专职巡逻队、乡镇综合行政执法队等同向发力、共抓治理。再如，通过机制为基层赋能，有的地方政府通过组建基层赋能中心，创新建立“首接负责联动赋能”工作制度，坚持问题导向，系统谋划、精准施策，以制度的形式杜绝了各类问题反弹回潮的可能，既治标又治本，形成了一套从源头和机制上持续深化整治形式主义为基层减负的有效措施。又如，通过人员为基层赋能。从上级调配相应的公务员力量“下沉”基层，为基层补充人员力量的不足。另一方面，“赋能”的同时也可能引发新的基层负担。第一，授权赋能产生新的负担。在实践中发现，一些地方的上级部门常常将事权下授，但人权与财权并未随同事权一起下授，造成事权过多，但缺乏相应的人员和财政相匹配，违背了“人权、财权、事权”相一致的管理原则，事权的下授使得工作量相对于过去的定岗定编下的人员编制捉襟见肘，产生新的负担。第二，过度的技术赋能加重了基层负担。由于职能部门化和部门利益化特征，几乎每个行政部门对基层都有行政业务指导权，都可以对基层业务工作提出具体要求，通过利用数字平台填报信息、安装手机APP系统、设置公众号等形式加强管理。基层面对上级行政部门的技术性要求，要保质保量完成，在工作时间内未完成的工作，只能加班完成，当上级要求安装的技术系统较多时，基层不堪重负，原本为基层赋能的技术系统变为了新的工作负担，“赋能”变为了“负能”。
面对基层“减负”的持续性问题和“赋能”可能产生的新“负担”问题，我们认为，应该回到组织行为学视角，基于“负担”在上下级之间产生的内在心理机理，深入分析其根源性所在。组织行为学认为，组织焦虑是当组织面临较大压力时，组织成员所表现出的一种紧张、担心、害怕的焦虑心态，从而引发出各种异常问题，导致行为偏差。组织焦虑很可能是基层负担过重、赋能不佳的一个重要原因。首先，基层面对上级的焦虑。为了保证行政办事效率，组织实行“下管一级”的领导机制和“条块分割”的财税体制，实现了上级对下级“人、财、物”的管理。即使部分地区可能出现过度“管理”或过度“控制”以及形式主义等，下级为了得到上级的奖励、提拔、重视以及资源配置，同时担心受到上级的处罚、怠慢、冷落，甚至约谈、问责等，因此，对待上级下达的任务、命令、要求、指示等工作绝对不敢懈怠，想方设法通过尽可能万无一失的管理手段将工作执行到位，这种组织管理状态就是一种典型的组织焦虑表现。上级的组织焦虑往往带给下级更多的行政“负担”，而“负担”最重的当属最低层级。其次，基层面对晋升锦标赛的焦虑。基层往往由多个处于同一行政级别的乡镇、街道构成，这些乡镇、街道之间可能形成以政绩论高低的晋升锦标赛，一个乡镇、街道想要在众多竞争者中脱颖而出，必须具备出色的政绩，作为乡镇、街道的负责人面对晋升锦标赛需要投入更多的精力、更多的资源、更多的人力，以更高的标准、更多的政绩，才能在晋升锦标赛中夺得佳绩。而在竞争过程中，乡镇、街道负责人始终处于一种紧张、担心落后、害怕问责等心理焦虑状态过程，这种焦虑状态通过行政组织链向下传递到基层公务员个体，引发基层负担。最后，基层面对多元考核的焦虑。上级为保证决策目标与下级执行目标保持一致，会采取多元的督查、检查和考核机制。从组织心理角度看，可能存在上级为较好完成工作而担心下级不能如期有效完成工作的信任焦虑，同时也会有下级为完成上级安排工作，尤其是检查验收期将至的问责焦虑，这些组织焦虑的存在使得上级难以放松对下级的管理，下级也无法摆脱由上级严格管理所引发的形式主义。由上可见，若想通过干预性的行政性限量式为基层“减负”或增量式为基层“赋能”，只能利及一时。为此，需要创新管理机制，统筹考量基层“减负”与“赋能”。
构建统筹“减负”与“赋能”的创新管理机制
《若干规定》鲜明树立了用改革创新的办法为基层减负赋能、激励干部担当作为的工作导向，而这种改革创新的根本在于制度性优化。《若干规定》坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，着眼于进一步体现改革精神和从严要求，对统筹为基层减负和赋能作出制度性安排。一套好的机制、体制或制度可以为基层“减负”，同时也为基层“赋能”。需要强调的是，“减负”与“赋能”看似两项工作，其实是一个工作，即要通过一套制度设计来解决“减负”和“赋能”两个问题。如果将其看做是两项工作，便可能会出现一方面，单纯地为了减负而减负，并不能带来基层能动性的提升，另一方面，单纯地为了赋能而采取一定的手段、技术或工具，也只能让赋能成为“负能”，基层“指尖上的形式主义”就是典型的例子。
搭建“职责、任务、工作量、编制”相统一的办事机制。首先，职责是人们所从事具体工作的抽象表达，往往由若干项相关的工作归纳为一个工作职责。其次，任务是具体的工作内容，包括工作要求、标准、时限、数量、质量甚至成本等。职责与任务的关系为一项职责可以分解为若干具体工作任务。职责与任务保持一致是保证高效工作的基本原则之一，但在公共部门实践中，职责与任务常常表现出不一致的特征，一是对于一个新设组织、部门或岗位，通过行业对标设计出职责，之后但凡与该职责相关但可能不同的任务，都可以归入这个组织、部门或岗位。二是在职责确定的状态下，如果有新加职责外任务，组织往往将该任务通过组织程序并入该职责。三是即使新加任务与原本职责没有相关性，但出于信任或“放心”的考量，领导仍然会把新任务加入某个组织、部门或岗位，一般名曰“代管”职责，实际上这个职责很可能成为“永恒”。现实中，职责与任务的不一致，常常需要组织通过调整职责以解决职责冲突、职责不清、职责盲区等问题，以达到职责与任务的匹配。再次，工作量是单个岗位上的工作数量和质量的总和，理论上说，部门多个岗位上的工作量总和应等于任务量。如果所有岗位的应有工作量大于实际工作量时，岗位工作量处于不饱和状态，而当所有岗位的应有工作量小于实际工作量时，岗位工作量处于过饱和状态，任职人员承受工作压力，进而产生负担。所以，工作任务量应与工作量相匹配，这也是高效工作的基本原则。最后，编制是介于任务量与工作量之间的一个中间变量，当编制一定时，任务量与工作量成正比例关系，而当编制增多或减少时，任务量与工作量成反比例关系。所以，当任务量增大，组织应该通过增加编制或提升个体能力来保证任务量、工作量和编制的一致性。
因此，需要搭建职责、任务、工作量、编制的统一体系，即构建“职责清晰、任务明确、工作量稳定、编制动态调整”的机制体制。从当期组织战略出发，决定基层部门的工作职责，在工作职责清晰的情况下，明确工作任务量，根据基层公务员的人员结构性特征和技术支撑性特征，确定岗位工作量，对于工作量不饱满或工作量过饱和的岗位进行人员动态调整，在特殊情况下，可以启动临时性聘用人员。这样的机制设计，使得基层公务员在相对稳定的工作情境中工作，减少加班、值班，可以为基层“减负”。同时，依据技术赋能的特点设计的岗位工作量，也可以起到为基层“赋能”的作用。
构建“省级限权、市级约束、县级放权、基层公允”的权力机制。《若干规定》注重问题导向，对当前反映强烈的以形式主义、官僚主义做法加重基层负担的突出问题，有针对性地提出加强和改进措施，作出一系列禁止性、限制性规定。其中“禁止性、限制性”规定即对权力的禁止与限制，而对权力的限制需要自上而下的整体性建构，为便于描述，将以基层（乡镇、街道）为基准，其上级为市（县），上级的上级为省（直辖市）。
第一，省级限权，即中央限制省（直辖市）政府的权力，省（直辖市）政府限制市级政府权力，市级政府限制县级政府的权力。如限制督查考核权（简称“督考权”）。督查考核本身是一种权力，是一种上级检查、督查、考核下级工作的领导权，一般地，督查考核工作办法以上级为主导进行制定，所涉及的考核内容、指标、权重、标准、时间、方式、方法等都由上级及其考核主体来规定，下级只有执行权。当上级的上级对上级提出更高要求或加大考核时，上级通过“考核链条”将更高要求、更高标准、更多内容直接下达给下级，最终，下级不堪重负。所以，应该强化对上级督考权的必要限制，减少考核内容，压缩考核指标，实行结果考核，明确考核标准，实行奖惩规则等。
第二，市级约束，即省级政府约束市级政府的权力，市级政府约束县级政府的权力，如约束市（县）数据权。目前，一些地方赋能的无边界化可能带来基层新的负担，面对这种新问题，应该通过增加部门沟通，削减数据“烟囱”，控制赋能边界。首先，增加部门沟通。包括横向部门间的沟通和纵向层级间的沟通，提倡共享数据、共享信息和共享资源，让基层通过数字系统上报的信息提供给多个部门共同使用。其次，优化数据管理。即创新基层数据采集系统，通过基层一次性上报数据，上级部门根据所需抓取数据，尽量避免上级反复向基层要数据、报信息。
第三，发挥数据局的优势。2023年随着新一轮机构改革方案落地，国家各级行政机关纷纷成立数据局，对于基层而言，上级政府可以发挥出数据局统一管理数据的优势，上级需要的基层数据都由数据局统一规定、分派、收集和使用。
第四，县级放权。人权、财权与事权的匹配是公共行政的重要原则之一，但在部分地区的基层，“无人无财”但又要承担多项职责的现状使得基层行政困难重重。为此，2021年，中共中央、国务院出台《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》明确指出，保障基层治理投入，完善乡镇（街道）经费保障机制，进一步深化乡镇（街道）国库集中支付制度改革；推进编制资源向乡镇（街道）倾斜，鼓励从上往下跨层级调剂使用行政和事业编制；研究制定加强城乡社区工作者队伍建设政策措施。在此基础上，我们认为，“放权基层”还应该重构两种机制，一是人事权机制，即对基层公务员、社区工作者、临时性聘用人员的招募、使用、退出的管理权。二是财权机制，即对基层工作人员的奖励权、福利待遇的保障权等。
第五，基层公允。基层具有行政执行权，公务员是执行主体，上级决定公务员的执行内容，因此，应创新相关机制调整基层工作分配权。工作分配权是上级的一种领导权力，由于基层公务员岗位职责暂时还未实现制度化、法定化、规则化。在一些地方的实践中，如果基层公务员能够在短时间完成任务，对于剩余的时间，上级则会派来更多、更难、更复杂的工作让公务员来完成，以填满空白的工作时间，最终“越能干的基层或公务员活越多”，而“活越多，出错的几率就会增加”，从而“受到问责的可能性就会增大”，在这种逻辑下，一些基层公务员不敢、也不愿表现出超强能力，工作通常以低水平为标准，以能把工作应付完为最佳选择，以“不上进，不垫底，也不被问责”为工作要求，这种工作作风长期影响整个基层组织的工作动力和工作积极性。因此，需要对基层上级的工作分配权、督查考核权以及奖励惩罚权进行机制创新。
迭代创新“督查、检查、考核”的管理机制。近年来，随着社会不确定性增加，风险性加大，复杂性上升，地方各级政府所面临的公共事务随之增多，公共问题复杂化，社会需求多样化。“上面千条线，下面一根针”，上级的工作任务最终要由基层完成，如果超过基层承受力范围，便会使得基层工作压力加大，负担加重。2018年10月中共中央办公厅印发《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》，明确指出“各级党委和政府要坚决撤销形式主义、劳民伤财、虚头巴脑的督查检查考核事项，大幅度压缩数量，对县乡村和厂矿企业学校的督查检查考核事项要减少50%以上”。客观上，数量控制在一定程度上可以缓解基层压力，从长远来看，还需要通过机制创新实现考核者与被考核者的双向革命。
第一，突出结果考核，即通过上级的重点任务安排，提炼结果考核指标，上级问结果，不再管理过程。因为，过程管理是一个可以细之又细的活动，没有边界，如果将过程管理纳入考核，往往让基层关注了过程，而丧失了结果。第二，兼顾过程管理。对不能纳入考核的工作，可以放入专项治理，即行业主管部门通过对过程的日常督查、突击检查、年末评比、单项奖励的形式予以解决。第三，强化空间管理。即上级赋予下级自主完成工作的空间和时间，包括一定的权力和资源。对于基层来说，上级给予基层“试错机会”，有些工作，包括重点工作可以适当不予过程考核，但在年终考核中，如果达成绩效，则给予奖励，达不成绩效，分析原因，给以改进机会，如果还未达成，再列入结果考核。第四，优化科学管理。探索考核对象的优化选择机制。坚持在结果评判上让基层说话、听群众感受，把解决基层实际问题、赋能经济社会高质量发展贯穿工作始终，优化评价模式，建立常态化“以下看上”专题调研机制，选取具有代表性的镇街部门作为基层观测点，定期深入镇村、企业等基层单位，对“首接事项”办理情况进行现场核查，并将基层评价和评估结果作为“以下考上”考核依据。
综上所述，“减负”与“赋能”是一个事物的两个方面，它们是一对既独立，又相关的概念。在实践中，“减负”要以能力提升为前提，“赋能”则要以不增加负担为原则，通过机制创新打好“组合拳”，赋予基层更大的工作动力和能力，让基层公务员敢为、想为、能为。为基层“减负”与“赋能”，以激励基层公务员的担当作为，不断提升基层公务员的工作动力，让基层公务员更加有效地为公众提供高水平、高质量的公共服务。
（作者为中国政法大学政治与公共管理学院教授、博导）
【注：本文系国家社会科学基金项目“我国基层政府公务员工作动力及其机制创新研究”（项目编号：22BZZ072）阶段性成果】
责编/李丹妮 美编/李祥峰
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