【摘要】通过基层赋权与资源下沉，推动治理重心下移、治理力量下沉、治理保障下倾，夯实基层治理根基，是扎实推动基层减负、提升基层治理效能的有效路径。在基层治理现代化视域下推动基层赋权与资源下沉，为基层减负，需要坚持法治思维、系统思维与民生思维，解决好不真放、不一致、不配套的“三不”问题。只有实现基层治理中权、责、能的科学配置，才能真正提升基层治理的活力、动力与效力。
【关键词】基层治理 基层赋权 资源下沉 基层减负
【中图分类号】D63 【文献标识码】A
统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，破解基层权小、责重、人少、事多的“小马拉大车”现实问题，是实现基层治理体系和治理能力现代化的重要内容。2024年7月，党的二十届三中全会提出，要“健全为基层减负长效机制”。2024年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《整治形式主义为基层减负若干规定》，就推动基层“责权一致、责能一致”作出了规定。当前，在一些地方的基层减负政策执行中存在一些认识误区，导致政策未能实现理想效果。通过基层赋权与资源下沉，推动治理重心下移、治理力量下沉、治理保障下倾，夯实基层治理根基，是扎实推动基层减负、提升基层治理效能的有效路径。
厘清认识误区，避免基层减负陷入“越减越重”的怪圈
基层负担过重，是指在基层治理过程中，一些基层组织承担了超出自身资源和能力的任务事项，以一种高度负压的状态进行运作，并因任务超载、责任超载、压力超载引发了一定程度的组织失能。在一些地区，基层负担过重是长期形成的问题，也是带有普遍性的问题。实现基层减负，需要标本兼治。如果说防止职责任务随意下沉，减少对基层的无序考核，是基层减负的治标之举，那么通过治理转型，推动基层赋权与资源下沉，实现基层治理的“权责一致”与“能责匹配”，就是基层减负的治本之策。推动基层减负，一定要把准吃透中央精神，把握基层减负的政策要义，避免陷入“越减越重”的怪圈。为此，应跳出以下认识误区：
一是没有把基层减负与提质增效结合起来，认为基层减负就是工作减量。部分干部认为基层减负就是让基层干部少开一些会、少写一些材料、少加一些班。同时又认为，减负就是“工作标准降低一点”，或者是“让基层少干一点，让上级部门多干一点”。这些看法没有把基层减负与治理转型、提质增效结合起来，是一种认识误区。为基层减负，确实是要挤压基层的形式主义存在空间，让基层干部从繁文缛节、文山会海、迎来送往中解脱出来。但是，基层减负绝非简单等同于工作“减量”，更不是降低工作标准。基层身处改革发展稳定的第一线，基层干部直接面对群众、服务群众，其工作效能直接影响人民群众的获得感、幸福感、安全感。当前，基层组织建设、人居环境整治、群众就业增收、教育资源供给、养老医疗服务等方方面面，都事关群众利益福祉，基层干部不能有工作打折扣的想法。基层减负是要通过减去内卷内耗、重复性的无用功，把减负得来的时间和精力用到有意义的事情上来，去真正解决人民群众关心的急难愁盼问题。通过基层减负促进提质增效才是政策初衷。
二是没有把基层减负与权力下放结合起来，认为基层减负等于减少考核。部分干部认为多头考核、繁琐考核、重复考核极大增加了基层干部的工作负担，只要减少考核就能够落实基层减负工作。治疗基层负担过重的顽疾，确实需要统筹规范督查考核事项，避免“考核泛化”现象，推动督查考核事项减数量、降频次，特别是要解决好一票否决式、留痕式考核等问题。但是，基层减负不等于减少考核，更不是不要考核。干部考核作为基层干部行为的指挥棒，在基层治理中发挥着重要作用。在某种程度上，可以说没有考核就没有绩效。因此，优化基层干部考核评价方式，推动督查考核事项向中心聚力、向发展聚焦，使基层群众得实惠，才是基层减负追求的政策目标。部分干部之所以出现这种认识误区，是因为没有认识到基层“减负悖论”的根源内嵌于基层结构之中，需要从基层治理的权责配置中去理解。
三是没有把基层减负与资源重组结合起来，认为基层减负可以速战速决。部分干部把基层减负理解成一个阶段性的任务，认为可以通过“运动式治理”在短时间实现政策目标。这种错误认知往往导致口号式、作秀式、昙花式的减负乱象，弱化了基层减负政策的执行效果，形成了基层减负政策的“执行赤字”。在“一刀切”式的专项整治之后，基层负担过重的表象可能会有所好转，但等“运动式治理”的风声一过，很容易“回潮”。基层负担过重问题的形成，背后不仅有治理理念偏差、治理体制滞后、治理机制失灵等原因，还体现为基层组织常常缺少治理资源，陷入“巧妇难为无米之炊”的窘境。基层减负工作不会一战而毕其功，而是一场通过资源下沉实现基层治理转型的“持久战”。
推动思维转变，准确把握基层赋权与资源下沉的工作要求
近年来，城乡治理的重心逐渐从市、县（区）两级政府转移到乡镇（街道）和村（社区）两级基层组织。在一些地方，有些市、县（区）两级政府的工作部门习惯于将职责层层向下级归口部门分解，自身则扮演“二传手”的角色。基层组织被动扩大治理责任边界，陷入“重心下移”与“负担超载”并存的境地。推动基层赋权与资源下沉，就是为了破解基层治理“小马拉大车”问题。基层赋权是为了解决基层干部权力太小、责任过大，资源下沉是为了解决基层组织事多、人少、资源少。破解基层治理中权、责、能的配置问题，既是有效推进基层减负工作的关键所在，更是基层治理改革的题中应有之义。要把基层赋权与资源下沉放在基层治理现代化视域下加以审视，以法治思维有序推动重心下移，以系统思维科学推动力量下沉，以民生思维长效推动保障下倾。
首先，坚持法治思维，规范化推进基层赋权与资源下沉。以基层赋权或资源下沉推动基层减负是近年来基层治理改革的一个重要内容。在一些地方，由于基层赋权或资源下沉采用自上而下的“行政主导”的运行逻辑，导致基层赋权或资源下沉工作出现依据不充分、过程不规范、效果难保证的情况。以基层赋权为例，一些地方在权力下放的文件中，基本都提出“依法下放”“能放即放”的要求，然而到底是依照什么法律法规，能放的究竟是哪些权力，往往都没有说清楚。上级政府向乡镇（街道）下放权力，缺少明确的法律法规依据。权力下放涉及行政职权的层级转移，若完全以政府及其组成部门为政策制定及实施主体，则缺乏足够的正当性。“行政主导”的权力下放，并未对县级与乡镇（街道）之间的权责关系真正进行厘清与明确，导致问题难以解决或非常容易出现反弹。同时，这种“行政主导”的权力下放，让省、市、县等上级政府掌握了下放的“选择权”，在具体下放过程中容易出现只下放“责任”、不配套资源的情况，难以达到提高基层治理效能的效果。当前，需要实现基层赋权或资源下沉工作从“行政主导”向“法治主导”转变，依法推进基层赋权与资源下沉，摆脱工作中的选择性与随意性，实现基层赋权与资源下沉工作的规范化运行。
其次，坚持系统思维，科学化推进基层赋权与资源下沉。基层赋权与资源下沉是一项系统性工程，涉及到治理理念、治理结构与治理过程的多层面调整。在治理理念层面，意味着坚持“大抓基层”的鲜明导向，要把人力、物力、财力投放到基层，坚持把资源、服务、管理下放到基层，强化部门服务基层意识，真正推动治理重心下移，厚植基层治理发展优势，积极释放基层治理全新动能。在治理结构层面，意味着要在政府与社会关系的大格局中实现基层组织在权力配置、机构设置、人员编制方面的“联动性”调整，要对基层组织的职能、责任与能力等结构性要素进行优化组合，实现基层组织结构改革与承接权力、资源的配套，着力构建上下联动、多方参与的基层治理格局。在治理过程层面，意味着要不断探索基层治理的新方法、新思路，要从平台打造、机制创新、网格建设、服务优化等方面出发，通过实施“吹哨报到”机制，努力做到民有所呼、我有所应，增强基层治理的有效性和灵活性，推动基层治理与产业发展、生态文明建设、人才发展等方面工作融合起来，进而实现基层治理转型。在系统思维指导下，持续推进基层赋权与资源下沉，实际是要探索出一条治理目标、治理资源与群众获得感高度统一的基层治理之道。
最后，坚持民生为大，长效化推进基层赋权与资源下沉。习近平总书记指出：“中国式现代化，民生为大。党和政府的一切工作，都是为了老百姓过上更加幸福的生活。”基层赋权与资源下沉是一项综合性议题，其价值呈现不仅体现在基层减负这个层面，其更大的意义在于通过治理重心下移，实现基层治理效能的提升，进而推动民生改善。推动基层赋权与资源下沉的逻辑起点是夯实国家治理现代化的基石，逻辑终点是获得高效便民的治理成效，促进经济社会发展和实现人民对美好生活的向往。通过基层赋权与资源下沉，让基层干部能够为群众提供更精细、更贴心的服务，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感，体现夯实“基层之堤”进而涵养“民生之泽”的内在逻辑。当前，人民群众在物质、精神、心理、人文等层面的需求呈现出多层次、多方面、多样化的新特点，对于基层治理工作也提出了亲民化、优质化、个性化的新要求，做好民生工作的任务愈发繁重，要求也不断提高。推进基层赋权与资源下沉工作就不仅仅是一项基层减负的举措，更是一项需要久久为功的治理转型工作。
实现治理转型，不断探索基层赋权与资源下沉的实践进路
当前，在一些地方，基层赋权与资源下沉存在不真放、不一致、不配套的“三不”问题。所谓“不真放”是指一些上级部门在思想上不愿意放权，在实践中只放那些“操作复杂、担责较重”的权力，不放那些“操作便利、担责较少”的权力，导致“明放暗不放”。所谓“不一致”，是指一些上级部门利用属地管理与垂直管理两种管理机制的划分，只放责不放权，只问结果、不问过程，在基层组织遇到困难时置身事外，导致“权责不一致”。所谓“不配套”，是指一些上级部门只给任务不给资源，基层组织的机构设置、人员编制、职业资格、财政经费等方面存在严重的制度性供给不足，导致“巧妇难为无米之炊”。在一些地方，基层赋权与资源下沉中“推不动、权不够、接不住”的现象较突出。只有实现治理转型，高质量地推动基层赋权与资源下沉，才能够真正地提升基层治理的活力、动力与效力。
第一，确保“基层事情基层办”，提升基层治理的活力。基层赋权与资源下沉根本目的在于通过纵向权力配置改革，优化公共资源配置，深化基层治理体制改革，提升基层治理绩效，进而推动基层治理现代化。作为一项复杂的系统工作，基层赋权与资源下沉既需要上级部门调整惯常的思想观念和传统的工作模式，也需要乡镇（街道）、城乡社区干部发挥能动性作用，同时还需要动员辖区社会组织、企业、新就业群体等各种社会力量广泛参与，构建起共建共治共享的基层治理新格局，从而确保“基层事情基层办”。首先，把加强和改善基层党建与基层治理体制改革紧密结合起来，依托党组织创新体制机制，在多方主体之间构建整合共治机制，提升条块联动、社会联动能力，通过党建引领基层治理走出“重心下移”与“负担超载”并存的状况，推进党建引领基层治理，推动资源和力量下沉，实现减负增效。其次，坚持以人民为中心的发展思想，打破资源分散、相互推诿的“条块分割”管理方式，加强垂直与水平的协作力度，形成“条块结合”的联动管理模式。同时，要在厘清政府间职能关系的基础上，最大限度地向乡镇（街道）赋权赋能，构建起简约高效的基层行政管理体制。最后，要通过“网格化治理”“吹哨报到”等治理机制创新，动员各方力量参与基层治理，实现多方主体的联动协同，建立多方主体之间的跨界整合机制，促进行政权力的下放与治理资源的下沉，形成内部重构、外部协同的基层治理新格局。通过“有力政党＋有为行政＋有效治理”实现基层的减负增效，让基层治理充满“活力”。
第二，确保“基层权力给基层”，增加基层治理的动力。习近平总书记强调“为基层减负要明确权责”。要按照系统性、整体性、协同性的要求，进一步推动向基层的放权改革，解决好“小马拉大车”问题，调动基层干部的主动性、积极性，为基层治理提供充沛的动力。做好基层赋权，需要遵循法治思维，采取恰当的赋权方式，使基层能更好地服务群众。首先，要采取“依法下放”方式实行规范赋权。可以由省级人大制定基层赋权的具体实施办法，明确权力下放事项内容与数量等关键问题，把基层赋权工作纳入法治轨道，确保权力下放的稳定性。通过立法厘清权力边界、规范权力流程、明确职责分配，明确相关部门在权力下放过程的责任和义务，建立起上下分工合理、权力责任一致、职责边界清晰的基层组织体系。其次，建议采取“一地一策”方式推动精准赋权。在向基层赋权的时候坚持分类下放原则进行差异化赋权，不搞一刀切。向基层赋权，主要涉及乡镇（街道）赋权和城乡社区赋权两个层面。对不同地域、不同类型、不同条件的乡镇（街道）、城乡社区，要赋予不同的权力。要精准赋予基层最想要、最有用、能用好的公共管理权力、综合执法权力、审批服务权力，对那些直接面对人民群众、量大面广、由基层服务管理更为方便有效的各类事项要依法下放，对那些过于专业性的职权、基层组织不常用的职权、不便于集中统一行使执法权的职权不下放。可以采用菜单式赋权方式，通过“基层点单、县级赋权、可退可换”的赋权机制，确保下放权力能够与基层所需精准对接。最后，要采取“渐进推进”方式实行稳妥赋权。上级政府在下放权力的时候不宜冒进，要结合基层的实际情况，综合考虑基层实际需求与承接能力，根据难易程度，成熟一批，下放一批。放权赋权不能一放了之，要有一个培育承接能力的过程，要在对基层人员进行业务培训之后再下放权力。基层组织要结合上级下放的权力，对相应机构职能进行整合与统筹，要通过内部改革，理顺结构、整合队伍、提高效率，为承接权力下放做好准备。
第三，确保“基层资源给基层”，增强基层治理的能力。随着基层治理任务的增加，基层组织的治理责任扩大，治理资源不足成为一些基层组织履行职能过程中的突出问题。加大对基层的资源投入，破解公共资源下沉梗阻，推动治理资源向基层倾斜，对于提升基层治理能力、提升基层治理绩效有重要的支撑作用。推动资源下沉，需要坚持重心下移和资源下沉同谋划、同部署、同实施。当前，下沉资源，要以加强基层组织的人员与资金保障等为重点。在人力资源保障方面，破解县域内人员编制配置“倒三角”等问题，通过“减县补乡”的办法，推动编制资源向乡镇（街道）倾斜，持续向乡镇（街道）“派兵遣将”，破除基层人少事多的窘境。对基层干部要分级分类、制度化、常态化培训，提升基层干部能力。在财政资源保障方面，要强化乡镇（街道）、村（社区）工作经费保障。要根据各级组织所承担的事权，按照事权和支出责任相适应的原则，落实“费随事转”制度，科学界定各级组织支出责任。提高基层组织在资金使用上的自主权，改革现有资金下拨方式，建议变资金“部门掌握、乡镇（街道）争取”为“乡镇（街道）掌握、部门监督”。同时，还要树立“资源资产化、资产收益化”理念，提升基层组织“造血”功能。
（作者为四川大学公共管理学院副院长、教授、博导）
【注：本文系国家社科基金项目“基于多源大数据的县域政治生态监测体系与集成治理研究”（项目编号：22BZZ073）和四川省哲学社会科学基金重点项目“四川省市域社会治理现代化水平的测度标准与提升策略研究”（项目编号：SCJJ23ND28）阶段性成果】
责编/于洪清 美编/李祥峰
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