【摘要】粮食安全是“国之大者”，是事关人类生存的根本性问题。加强粮食减损、制止餐饮浪费、促进食物节约是一项长期的任务。构建食物节约长效机制任重道远，需要采取完善政策法规、构建供需平衡体系、强化治理机制、加强统计监测，深化宣教机制等全方位多层次的复合措施，通过政府、企业、社会和个人等多方面的共同努力，使厉行节约、反对浪费在全社会蔚然成风。
【关键词】粮食安全 食物节约 大食物观
【中图分类号】F326 【文献标识码】A
目前，国际国内粮食和食物浪费依然严重，减损增效，节约增产的任务仍然严峻。粮食减损和食物浪费问题备受关注。根据联合国粮农组织的《粮食和农业状况（2019年）》报告，全球约14%的粮食（价值每年4000亿美元）在收获之后和进入商店之前继续损失；联合国环境规划署发布的《食物浪费指数报告》显示，还有17%的食物最终被浪费在零售和消费者手中，尤其是在家庭中。据粮农组织估计，每年损失和浪费的粮食可养活12.6亿饥饿人口。2024年3月联合国环境规划署发布了《2024 年食物浪费指数报告》（Food Waste Index Report 2024），报告数据显示2022年，全球浪费了10.5亿吨粮食。这相当于消费者在零售、餐饮服务和家庭层面浪费了五分之一（19%）的粮食。此外，据粮农组织估计，从收获后到零售（不包括零售）的供应链中，世界粮食损失了13%。在2022年浪费的食物总量中，家庭浪费了6.31亿吨，占60%，餐饮服务业浪费了2.90亿吨，占27.6%，零售业浪费了1.31亿吨，占12.4%。家庭每天至少浪费10亿份食物，平均每人每年浪费79公斤食物。
而在我国，食物浪费现象也较为严重。据国家统计局重庆调查总队课题组2015年《我国粮食供求及“十三五”时期趋势预测》一文的估算，在消费环节，全国每年浪费食物总量折合粮食约1000亿斤，可供约3.5亿人吃一年。根据2019年发布的《中国城市餐饮食物浪费报告》显示，我国仅餐饮业餐桌的粮食浪费每年就高达1800万吨，相当于5000万人一年的食物量，这其中人均浪费量为96克每餐，浪费率高达11.3%。另据中国农科院发布的《2023年中国食物与营养发展报告》显示，我国食物损耗浪费率约为22.7%，按2021年产量计，共损耗浪费4.6亿吨食物，可满足1.9亿人一年的营养需求。2024年11月16日，根据中国农业大学全球食物经济与政策研究院（AGFEP）公布《北京市高校食堂食物浪费现状及转型策略报告》显示，基于北京市四所高校食堂的调研数据显示北京高校学生人均每餐食物剩余可食用部分重量为74.83g，其中蔬菜和主食是浪费量最多的两类食物，分别占可食用浪费的44%和39%。
党的十八大以来，习近平总书记高度重视粮食安全和厉行节约问题。2013年12月23日，习近平总书记在中央农村工作会议上强调要：“高度重视节约粮食，节约粮食要从娃娃抓起，从餐桌抓起，让节约粮食在全社会蔚然成风。”2022年12月，习近平总书记在中央农村工作会议上强调：“要树立节约减损就是增产的理念，推进全链条节约减损，健全常态化、长效化工作机制。”近年来，我国高度重视反对食物浪费、加强粮食减损和食物节约工作，采取了一系列行动并取得了一定成效。但当前我国食物浪费问题仍较为严重，提高粮食安全保障水平仍特别需要耕耘好“减损节约”这一块隐形良田。实现粮食减损和食物节约需要着力构建一系列长效机制。
优化食物节约的相关立法、普法和执法机制
为推动节粮减损制度建设，我国已出台了一系列政策文件、法律法规、部门及地方政府规章、规划等，将提倡节约、反对浪费上升到国家精神文明建设的高度。《中华人民共和国宪法》第14条对“厉行节约，反对浪费”做出了原则性规定。2013年11月18日中共中央、国务院印发了《党政机关厉行节约反对浪费条例》。2014年3月，中央办公厅、国务院办公厅印发《关于厉行节约反对食品浪费的意见》。2020年《中华人民共和国民法典》总则编第9条规定了民事主体节约资源、保护环境的义务。《中华人民共和国食品安全法》（2018年）等法律相关规定也体现了“节约资源、反对浪费”的精神。为推动粮食减损形成长效机制，2021年4月，我国颁布实施《中华人民共和国反食品浪费法》。2021年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《粮食节约行动方案》。2023年12月29日第十四届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过的《中华人民共和国粮食安全保障法》专设了“第八章粮食节约”，明确提出了“国家厉行节约，反对浪费”。为加快形成切实管用的粮食和食物节约长效机制，着力解决粮食损失和食品浪费问题，中共中央办公厅和国务院办公厅于2024年11月25日印发了《粮食节约和反食品浪费行动方案》。该方案明确到2027年底构建更加健全的粮食和食物节约长效机制。
可见，我国在反对食物浪费立法和政策保障方面，已经做了大量工作。同时，我国现阶段有关食物浪费立法规定较为原则、分散，缺乏系统性、可操作性，规范性效力较低，规制范围有限；针对性约束、引导措施及系统性治理机制缺位。我国当前对食物浪费的立法规定多为鼓励、倡导性质的法律条文。国家和各地陆续发布的一些与食物浪费和节约相关的规范性文件，多为宣示性、指导性文件，实效性有待提升。未来还需要进一步从如何反对浪费有效实现节约的角度，进行一些更加系统、更为细致、更具针对性的综合性立法，建议出台一部《节约食物法》，作为综合治理餐饮浪费问题的专项立法，明确食物节约的法律地位和责任主体。通过加强责任保护、税收优惠、日期标签、有机废物禁令等方面的多角度立法来有效遏制食物浪费，激励食物节约。
加强执法，细化实施细则，确保政策法规的落地执行。需要把更多的政策要点上升为更细化更有效力且更具可行性和操作性的法律条文。日本和韩国在这方面的一些可持续立法理念和立法模式、专门性法律的制定经验和食品废弃物的治理经验可以为我国反食物浪费促进食物节约立法工作所借鉴。同时进一步强化违法惩治，对不遵守反食物浪费有关规定的餐饮服务经营者按规定提醒约谈、督促整改。
加强普法，提升公众的法律认知和法律意识，让从事与食物生产经营管理相关的行为主体和公众在识法懂法的基础上更好地守法和执法。此外，还要加强相关立法的执法工作，现行一些相关立法的执法成本和执法监督成本较高，当前需要借鉴数智技术和大数据平台，进一步优化执法体系，确保政策文件贯彻落地，加强食物浪费行为严格监管，对触犯法律的食物浪费行为进行惩戒，建立食物节约行为的正向激励机制。在对待遏制食物浪费方面，构建社会普遍认同的行为准则及道德规范。
构建食物供需平衡及衔接机制
随着社会进步和人民生活水平的提高，人们越来越关注健康饮食、营养均衡和绿色消费。中国人民的饮食结构发生了变化，主食消费量下降，副食消费量逐渐增加。2024年6月7日发布的《中国农业产业发展报告2024》显示，随着人均GDP提高，居民膳食持续升级，未来，中国将大幅增加动物性食品和油脂类需求，主食需求明显下降，肉类食用需求总量或将突破1亿吨。如果供给端没有关注到这种变化将会导致不合理的食物供给而带来的食物浪费问题。因此，需要与时俱进地完善食物合理供给调节体系，实现精准供给、适度供给和绿色供给。
当前，我国还广泛存在过度食物消费而带来的隐性浪费问题。以肉类消费为例，《中国居民膳食指南（2024）》推荐的肉类消费标准为43.8公斤至73公斤。2024年我国人均肉类消费量为74公斤，远超出了指南所规定的最低标准，存在因过度消费和需求超额而带来的食物浪费，需要引起关注。在食物消费方面，外卖平台也成为了食物浪费的高发区域。不少外卖平台餐食份量可选择余地少，缺少合理的餐食供给选择，餐食的分量往往超过实际需求，导致吃一半、扔一半的浪费现象。因此，需要因地制宜地引导健康需求和合理消费，建立科学的食物需求认知体系、测度体系和服务体系，引导适时适量适配的需求消费体系。
在“大食物观”的指引下，食物供给体系更具多元化。2023年的中央一号文件明确提出“树立大食物观，加快构建粮经饲统筹、农林牧渔结合、植物动物微生物并举的多元化食物供给体系”。食物供给体系多元化了，人们的食物需求也多元化了，食物供给的丰富，营养摄入的增加，并不意味着居民健康水平更高。膳食结构的不合理，是多种慢病高发的重要原因之一。
因此，我们需要考虑构建多元复合的食物供需平衡体系，不只是在供给端拓展更多的食物来源，还要在需求端强调以健康为导向的营养需求数量与质量，要基于大数据和信息平台，在生产商和供应商之间、消费者与餐饮平台之间，在区域内、区域间和国内国际市场间建立多主体多部门参与的多层次食物供需统筹协调平衡机制，减少供需不匹配导致过度供给带来的食物损失，也避免过度需求带来的食物浪费。例如，在市场供需环节，一些地方由于种植养殖结构问题导致供需不匹配，也会造成一定程度的浪费。如学校食堂需要加强采购、储存、加工、烹饪、分餐、供餐管理，对学校用餐人员数量、结构进行监测、分析和评估，做到精准烹饪、按需供餐、物尽其用。
同时，还需要进一步综合运用大数据、人工智能等技术手段实时掌握粮食产品和食物消费市场需求情况，开发生产适销对路的食品，实现产供销协同发展，在更好满足消费者需求的同时，促进供需精准衔接。就食物供给而言，未来还要加大全谷物、蔬菜、水果和坚果的有效供给，多食用鱼肉、大豆及其制品、奶类及其制品，补充足够饮水或饮茶。同时减少畜肉、烟熏肉、盐、烟酒、含糖饮料和油脂等食品的摄入。
此外，还需要推进餐饮改革，鼓励餐饮服务经营者提供小份餐、半份餐等多样化选择，引导消费者按需点餐、合理消费。通过科学合理安排饭菜数量、优化供餐方式等措施，减少单位食堂的食物浪费。并引导家庭按需采买、适当储存食材，避免过度购买和过多储存导致的食物浪费，引导个人按需饮食，避免过多饮食而带来的健康问题和食物浪费。
强化全链条食物节约治理机制
当前，我国粮食损耗和食物浪费现象仍较为严重。食物损失主要是由于技术、设施、设备、机械等客观因素带来的食物数量的损耗。国际上特别是联合国粮农组织一般认为食物损失主要发生在收获、运输、储藏、加工等中间环节。食物浪费主要包括在食物零售和消费环节因废弃或不合理利用导致食品数量减少或者质量下降等。据有关机构估算，我国每年损失浪费食物约9200亿斤，挽回一半损失，也够1.9亿人吃一年。因此，我国食物损耗与浪费约有一半的减损空间。
收获环节，是粮食产后损失和浪费最为严重的环节之一。根据中国农业大学武拉平教授团队自2015年起对小麦、水稻和玉米等八种主要粮油作物田间收获损失环节的研究数据显示，农户粮食产后损失和浪费情况较为严重，收获、储备和消费环节的总损失率为11.39%。其中，三种主粮作物（水稻、玉米和小麦）的收获平均损失率为4.09%，其中水稻损失占3.55%、小麦损失占4.41%、玉米损失占2.58%。有数据显示，2021年我国机收粮食损失率降低了1个百分点，相当于挽回了100亿斤粮食。
在加工环节，粮食收获后处理不当等因素会致使损耗。例如，对于谷物而言，其在生产环节面临机械损伤、收割撒漏导致的损耗，在储存环节面临霉变或鼠害导致的损耗。以加工环节为例，我国粮食加工出品率仅为65%左右。在运输环节，受距离和成本等因素影响，水果生鲜在运输途中容易发生腐败变质，加之后期人为过度挑拣，也会导致损耗问题发生。在消费环节，与过去相比，餐饮消费中讲排场、比阔气、大手大脚、奢侈浪费的现象虽有明显改观，但在点外卖、搞聚餐中仍然存在不少食物浪费问题。需要加强对外卖平台的监管，实现精准物流配送，减少外卖环节所带来的食物浪费。
因此，我们需要基于系统性和整体性治理理念，下大力气从生产、储存、运输、加工、消费等各环节上查漏补缺。需要坚持全产业链、系统化治理粮食损失，加强粮食生产、收购、储存、运输、加工、销售、消费等全链条的管理，多措并举做到精细收获、绿色仓储、现代物流、精准加工，推动全链条减损，实现有效的粮食与食物节约减损。此外，还需要进一步加强浪费食物的回收利用，建立健全厨余垃圾分类收集、投放、运输、处理体系，推动厨余垃圾资源化利用和无害化处理。进一步探索通过捐赠、动物喂养、工业用途、堆肥等途径加强浪费食物的再回收、再加工和再利用，在减少浪费食物环境影响的同时，提升废弃食物的资源化利用水平和资源价值化水平。
食物节约治理的关键在于强化科技创新应用体系，以技术创新为食物节约赋能。坚持科技创新驱动，大力推进粮食减损设施设备研发和应用，着力提高主要粮食产品生产地区的冷藏保鲜设施建设水平。借助有力技术支持，有效管控粮库储粮损失风险，降低储藏周期内粮食综合损耗率。强化标准规范，系统化减少粮食损失浪费更需要标准引导，科学合理地编制和发布一系列促进粮食精准绿色加工和食物生产运营消费的相关技术标准体系，通过标准引导持续降低粮食损耗和食物浪费。完善粮食和食物的生产、储存、运输、加工标准，推广使用新技术、新工艺、新设备，降低粮食和食物在各个环节中的损耗。提升加工技术，通过适度加工、柔性加工、精准分类等技术手段，减少不必要的损耗，提高成品粮出品率。同时推广先进技术，积极推广高效低损的收获机械、产地烘干等实用技术，以及绿色储粮、现代物流等先进技术，降低食物在采收、储运、加工等环节的损失。还要加强科技研发，加大食物节约领域的科技研发投入，鼓励科研机构和企业开展技术创新，提升食物节约的科技支撑能力。
此外，还需要进一步完善政府主导、企业实施、全民参与的全社会节粮减损行动长效机制，进一步明确和落实农业、发改、粮食、商务、市场等部门联动分工负责的工作机制，提升涉粮企业、行业协会、科研院所、新闻媒体和社会公众等共同参与的社会共治机制。同时还要构建科学的食物节约治理平台，提升数字化治理手段，推进食物节约领域国家治理体系和治理能力现代化。
完善粮食损失和食物浪费统计调查与监测评估机制
做好调查统计是做好粮食节约和反食物浪费工作的基础和前提。精准的数据搜集、统计调查和监测评估可以为促进食物节约政策出台提供有力的决策支撑。一方面，只有基于科学的基础数据和信息，才能找到导致损失浪费的关键因素和责任主体，从而有针对性做好节约减损工作。另一方面，为了科学准确反映我国食物节约行动进展，确保相关政策法规所确定的食物减损目标得到世界公认，也迫切需要有效开展我国粮食损失和食物浪费状况的统计、监测和评估工作。
中共中央办公厅和国务院办公厅印发的《粮食节约和反食品浪费行动方案》明确提出要不断完善粮食损失和食品浪费统计调查制度。要建立食物损失和浪费统计调查制度，首先要建立明确的食物浪费的标准规范、统计范畴、指标体系和调查方案。统计体系的设计要考虑指标及数据的科学性、可比性、连续性、有效性和可获得性。不仅要针对粮食、肉类、蔬菜、水果、坚果、水产品等主要食物种类全口径损失浪费基础数据进行调查研究，在全国建立1200多个国家级粮食市场信息监测点工作基础上，持续加强粮食监测预警体系建设。同时，还要分领域开展专项统计调查。如相关主管部门常态化开展粮食生产、储存、运输、加工等损失统计调查，常态化开展餐饮行业、机关食堂、学校食堂、国有企业食堂等食品浪费统计调查，鼓励研究机构和社会团体开展食物浪费抽样调查及相关统计监测评估研究，如探索开展家庭及零售环节食物浪费评估，鼓励支持餐饮服务网络平台开展外卖食品浪费评估。
构建食物消费统计监测体系并开展常态化的统计调查，需要在政府部门主导下，在专业部门的指导下，科教机构、经营主体、社会公众等多主体共同参与，借助现代大数据、云计算等手段，构建专门的数据中心和信息平台，协调社会多方收集、汇集、核实数据。并定期发布食物损失和浪费的统计数据，引起社会各界对食物节约问题的关注，强化相关主体对食物浪费问题和食物节约工作的重视。全面推行机关食堂、学校食堂、企业食堂等反食物浪费工作成效评估和通报制度，强化评估结果应用将反食品浪费情况作为机构节约能源资源考核等的重要内容，并建立责任主体追究机制及综合性治理机制。
在统计调查监测评估的基础上进一步完善相关的激励约束体系。一方面，强化监管力度，建立健全食物节约的监管体系，加大对餐厅、食堂、外卖平台等相关主体的监管力度，确保减少食物浪费的政策法规得到有效执行。另一方面，建立奖惩机制，对于积极履行食物节约责任的企业和个人给予奖励，如税收减免、荣誉表彰等；对于违反食物节约规定的行为进行处罚，形成有效的奖惩机制。
深化食物节约宣传教育机制
宣教改变观念，观念决定行动，行动决定效果。持续的宣传教育引导必将促进食物节约取得长效进展。近年来，我国采取多项措施减少粮食浪费，努力推动形成厉行节约、反对浪费的社会风尚和食物消费文化。各地各部门以制止餐饮浪费为重点，充分运用广播电视、报纸等传统媒体和网络等新兴媒体以及群众喜闻乐见的宣传方式，倡导勤俭节约、 反对铺张浪费，营造珍惜粮食、反对浪费的社会氛围，食物节约宣教取得的良好效应不断显现。
未来还需要继续倡导和弘扬食物节约精神，塑造和提升食物消费文化。要大力宣传绿色文明，推行简约适度、绿色低碳的生活方式，通过媒体宣传、公益广告、专题讲座等多种形式，普及食物节约的重要理论知识、实践举措和行动方法，提高全社会的节约意识、环保意识、生态意识和行为能力。大力弘扬中华民族勤俭节约的优秀传统和优良家风，提升全社会适度饮食绿色消费意识，持续推进移风易俗，倡导文明节俭操办婚丧事宜，遏制大操大办、铺张浪费等行为，力戒讲排场、比阔气、爱面子等不良风气。既要制止“舌尖上的浪费”，也要提倡绿色健康饮食，持续加强食学学科建设，强化幼儿园、小学、中学和大学的食学教育，鼓励开展食物消费、浪费和节约的相关研究，深化中国居民健康膳食研究，持续发布科学合理的膳食指南，加强公众营养膳食科普知识宣传，提升社会民众对合理健康饮食的认知，养成营养均衡、科学适量和厉行节约的行为准则和餐饮习惯。
充分运用多渠道多举措培育全社会厉行节约、反对浪费的文化习俗。推进食物节约宣传教育进机关、进学校、进企业、进社区、进农村、进家庭，增强全社会反食物浪费意识。在市民公约、村规民约、行业标准、行为规范中充分融入食物节约的内容要求，将“光盘行动”、文明餐桌、绿色餐饮等要求纳入各种文明创建内容，切实发挥各类创建的导向和示范作用。
定期举办“光盘行动”“节约食物周”等主题活动，并鼓励创新制作食物节约的相关电视节目栏目和影视作品，引导和营造食物节约的良好氛围。建立一系列激励约束措施，促进社会公众的节约意识转化为日常行动准则，使厉行节约、反对浪费在全社会蔚然成风，食物节约工作取得实际成效。
（作者为中国人民大学农业与农村发展学院教授）
【参考文献】
①黄锡生、饶能：《食物节约立法的域外考察及其借鉴》，《重庆大学学报（社会科学版）》，2021年第4期。
②顾仲阳：《健全粮食和食物节约长效机制》，《人民日报》，2024年10月11日。
③李国祥：《开展食物节约行动的思路和建议》，《价格理论与实践》，2023年第2期。
④武拉平：《节粮减损的国际视野》，《中国粮食经济》， 2023年第1期。
责编/孙垚 美编/杨玲玲
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