【摘要】加强普惠托育服务体系建设，是加强普惠性、基础性、兜底性民生建设的重要内容，也是人口高质量发展的迫切需求。当前普惠托育服务体系建设面临资源供给不足、普惠发展不够、质量参差不齐等现实困境，其制约根源主要在于托育服务缺乏专门立法、规范保障不足、资源供需错配、有效供给不足。对此，应强化普惠托育服务体系建设的民生定位，加快完善普惠托育服务有效供给体系，优化普惠托育服务经费支持机制，规范提升普惠托育专业服务质量，推进托育服务立法与法治保障，让普惠托育服务更快、更精准惠及千家万户。
【关键词】普惠托育 托育服务 服务体系 【中图分类号】C924.21；D632.1 【文献标识码】A
托育服务事关婴幼儿健康成长，事关千家万户。习近平总书记指出：“要建立健全生育支持政策体系，大力发展普惠托育服务体系，显著减轻家庭生育养育教育负担，推动建设生育友好型社会，促进人口长期均衡发展。”党的二十届三中全会提出：“加强普惠育幼服务体系建设，支持用人单位办托、社区嵌入式托育、家庭托育点等多种模式发展。”中共中央、国务院印发的《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》明确指出：“提高教育公共服务质量和水平，提升普惠性、可及性、便捷性，加强近期和中长期教育资源统筹配置。”“支持有条件的幼儿园招收2至3岁幼儿。”面对新形势新任务，深入分析当前我国普惠托育服务供给面临的现实问题与制约因素，加快推进普惠托育服务体系建设，有效满足人民群众对幼有优育的新需求，是亟待研究和破解的重要课题。
构建普惠托育服务体系面临的现实困境
党的十八大以来，我国普惠托育服务工作稳步推进，托育服务政策法规体系、标准规范体系和服务供给体系初步构建，托育服务工作初见成效。然而，普惠托育服务发展仍面临着供需结构性矛盾，多元供给的发展格局尚未建立健全，高质量托育服务发展存在的瓶颈和局限等问题亟待予以重视并尽快破解。
资源供给不足，托育供需结构性矛盾突出。一方面，普惠托位总量不足，与目标任务差距较大。按照国家“十四五”规划要求，到2025年，每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数达到4.5个。多地调查显示，超过三成的3岁以下婴幼儿家庭有送托需求，但截至2023年底，全国千人口托位数达到3.38个，共有托位477万个，距离“十四五”规划目标达成仍然存在差距。
另一方面，现有托位使用率不高，托位空置率较高。截至2023年底，全国3岁以下婴幼儿实际入托率仅为7.86%，托位机构实际使用率仅为46.7%，反映出托育服务在供给规模、结构、价格、质量等方面尚未充分适应家庭多层次、多样化需求。例如，一些家庭有婴幼儿入托“刚需”，但符合需求的托位可能不多，或者“一位难求”；有些托育机构因收费较高、接送不方便等原因导致“供非所求”或“家长托不起、机构招不满”的矛盾现象。
普惠支持不够，不同办托模式面临不同程度的困难。目前，普惠托育服务的财政性经费支持不足，主要依靠社会力量发展托育服务。2023年，全国托育机构中民办占比89.5%，平均托育收费价格(不包括餐费)为1978元/人/月，一线城市在5500元/人/月以上，与群众期待存在一定差距。不同普惠托育机构供给类型均存在不同程度的发展瓶颈和制约。
一是用人单位办托面临挑战。部分单位由于职住分离，职工入托需求难以有效转化为实际送托行为，一些机构不能面向社会招生，造成托位资源浪费。目前，有些地方单位办托纳入普惠支持序列还存在堵点，享受不到财政补贴与持续性资金补助，其资金支持主要来源于单位行政和工会奖补，单位办托积极性不高。
二是社区嵌入式托育发展不足。抽样调查显示，全国仅有6.15%的社区建有托育服务设施。区级政府、街道、社区在统筹协调、场地提供、空间改造等方面的具体职责尚不明确，部分街道、社区整合用房存在困难，社区与托育机构互动不足，机构嵌入社区开展活动通道不畅。
三是对家庭办托合法经营支持不足。家庭办托在开办时面临变更住宅使用性质、取得本栋建筑物内或者同一平房院落内其他业主的一致同意等现实困难，在服务质量、安全保障等方面缺乏规范。
四是幼儿园办托资源释放受限。据教育部统计，2023年全国幼儿园在托的2岁至3岁幼儿33.7万人，占全国在托婴幼儿数的15%。毫无疑问，加速托幼一体化是缓解托育难题的有效举措之一。但目前幼儿园面临国家“双普”督评压力，虽然学龄儿童数量下降、学前学位富余，但对照“双普”督评指标，部分学位资源暂时未能有效转化为托位资源。
五是社会化普惠托育机构持续供给困难。国家普惠托育服务专项行动申报门槛高、难度大，资金支持只提供建设补贴，对机构运营补贴缺乏支持，虽然各地陆续出台了普惠性托育机构的认定范围、申报条件、收费指导价标准和补贴标准，但由于社会力量举办的托育机构运营成本高，存在不同程度的生存压力，加上招生不足的现象突出，面临稳定供给的可持续发展难题。
质量参差不齐，规范监管保障机制不健全。一是托育机构备案管理机制不健全。目前，托育机构实行登记备案制度，缺乏事前严格准入审批，也缺乏对不备案托育机构的约束，托育机构综合监管尚未纳入相关部门行政执法事项清单，导致有些托育机构开办无须事前许可，事中事后监管不足。目前，全国托育机构备案率仅为42%，未备案的托育机构在质量安全、人员配置等方面存在隐患和监管盲区，有些经营困难、面临倒闭，对托育行业良性健康发展造成不良影响，也难以提振家庭的送托信心。
二是托育从业人员专业素养偏低。做好托育工作，不仅要做好看护和生活照料，还要做好保育和教育，促进婴幼儿身心健康全面发展，对师资专业要求很高。目前我国尚未建立托育职业资格准入制度，托育机构对从业资质标准尚未统一，从业人员持证多样，保育师、育婴员证书等职业技能等级证书，报考门槛低、培训时间短、考核简单，含金量较低。同时，专业化培训机会少、不系统，难以保障从业人员的专业素养。
三是托育机构缺乏质量督导评估。由于我国托育服务发展起步较晚，目前托育服务机构的质量差异较大。调研发现，有些托育服务机构仅停留在日常照料和看护层面，活动组织和实施比较随意，缺乏规范化和体系化；有些托育服务机构直接引进国外舶来课程，忽视了中国婴幼儿的发展适宜性和文化适宜性；有些机构直接将幼儿园的课程往下延伸运用到3岁以下班级，存在小班化的问题，不利于促进婴幼儿的早期发展。目前国家层面尚未实施对托育机构的质量评估和督导，托育机构在质量提升方面难以得到规范监管和业务指导。
构建普惠托育服务体系的主要制约因素
第一，托育服务缺乏专门立法，规范保障不足。当前，我国关于婴幼儿托育服务的专门法律和行政法规相对缺乏，普惠托育服务的发展支持机制还不健全。尽管近年来相关部门积极推进将托育服务列入《中华人民共和国人口与计划生育法》《中华人民共和国未成年人保护法》《中华人民共和国家庭教育促进法》《中华人民共和国妇女权益保障法》《中华人民共和国学前教育法》等相关法律条款中，但规定有限，系统性、规范性和强制性保障不足，不能很好地回应和满足托育服务事业健康和可持续发展的现实问题与保障需求。目前，托育服务法已被列入十四届全国人大常委会立法规划第二类项目，即“需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案”，宜进一步加快推进立法进程，为普惠托育服务体系高质量发展保驾护航。
第二，托育服务资源供需错配，有效供给不足。供需适配是促进普惠托育服务资源供给的关键。家长是否选择送托，往往不仅仅考虑是否有机构可以送，而是会从接送便利、托育机构的安全保障、活动内容、照料质量、孩子入托体验等多方面综合衡量是否可以安心放心送托。这意味着托育服务机构不仅要做好“托”，更要做好“育”。目前，一些地方在布局建设托育机构时，未能充分考虑人口分布、家庭需求等实际情况，出现了“需要的建不成，建成的用不上”的资源错配现象，托育服务资源供给与育儿家庭的需求满足之间匹配程度不高，导致托位存在实际利用率不高、空置率高的资源浪费情况，反映出在托育服务建设和规划布局中，对区域内适龄婴幼儿需求数量和育儿家庭对方便可及、价格可承受、质量有保障的普惠托育服务供给的具体需求，尚缺乏精准研判与有效支持，导致家庭的送托意愿未能有效转化为送托行为。
加强普惠托育服务体系建设，实现幼有所育、幼有优育
加快推进普惠托育服务体系建设，应深入学习和坚持贯彻落实习近平总书记有关重要讲话和重要指示精神，坚持以人民为中心，以实际需求为导向，以破解普惠托育服务体系建设中供需错位问题为重点，探寻优化普惠托育服务精准供给的有效路径。把补齐短板、精准供给与增强托育服务吸引力、满足群众送托需求统一起来。坚持数质并重、质量优先，摸清供需底数，科学设定目标，优化空间布局，强化资源配置，多方协同推进，努力实现托育服务的普惠性、可及性、便捷性，让普惠托育服务方便可及，便民利民，让群众安心放心。
强化普惠托育服务体系建设的民生定位。加强普惠托育服务体系建设、实现幼有优育是一项重要的系统工程，需要全社会一起努力。做好普惠托育服务，是建设生育友好型社会的必然要求，是解决老百姓“生娃没人带，带娃成本高”等急难愁盼问题的重要民生实事，有助于切实减轻家庭育儿负担，提升民生福祉、增强社会幸福感。《中国人民共和国学前教育法》指出学前教育是国民教育体系的组成部分，是重要的社会公益事业。目前不少省市已经将托育服务列入了民生实事清单。
以满足人民群众对普惠且有质量的托育服务的要求为出发点和落脚点，应顺应人民群众对就近就便、普惠实惠、安全放心三大普惠托育服务期待，在供给距离、价格、质量等方面与家庭需求有效衔接，多渠道发力，把力量动员起来、机制运转起来、资源整合起来，尽快推动破解当前普惠托育服务发展的难点和堵点。围绕方便可及，优化普惠托育资源布局，扩大托育服务有效供给，缓解群众“入托难”问题。围绕价格可承受，降低托育机构运营成本和服务收费，减轻群众“入托贵”负担。围绕质量有保障，提升托育服务的专业性和安全水平，增强群众“托得好”信心。只有加强重视、加快推进、统筹协调，才能有效降低家庭生育、养育、教育成本，让普惠托育服务更快、更精准抵达千家万户，不仅“托”起家庭幸福，让群众获得感成色更足、幸福感更可持续、安全感更有保障，更“托”起民族未来，为人口长期均衡和高质量发展提供支撑。
加快完善普惠托育服务有效供给体系。加强需求监测和精准配置，提高供给的针对性和有效性。建立常态化的托育适龄人口、家庭服务需求和托育机构托位资源等数据监测，准确把握各地常住人口、出生人口变化动态规律，同时，加强婴幼儿家庭送托需求侧分析，摸清需求底数，根据人口分布、家庭需求等供需实际情况精准做好托位建设指标测算，引导做好托育服务资源的科学合理布局和配置，协调好新建托育机构和拓展现有资源的关系，坚持按需供给，增强供给的针对性和有效性，避免资源供给不足或托位闲置浪费等资源错配现象。积极推动托育服务的数字化和智能化转型，搭建托育服务数字化社会治理平台，将政府、托育机构、社会组织、家庭等方面的信息集成，并促进不同主体之间的相互交流，尽量消除信息的不完全、不对称，在保证数据安全的基础上，促进不同参与主体之间的信息共享。通过数字化治理平台，有效回应社会对普惠托育服务的诉求，及时把握普惠托育服务发展过程中存在的痛点与难点问题，并进行预警防控，促进科学决策与智能化管理，促进供需匹配的实现，让家庭享受到托得起、托得到、托得好的普惠托育服务。
坚持就近就便原则，大力发展社区嵌入式托育服务。社区是城市公共服务和城市治理的基本单元，是承载人民群众美好生活的重要空间。应充分发挥社区贴近居民的服务优势，加强社区托育服务设施建设，将托育服务设施纳入本市居住公共服务设施配置指标，打造“一刻钟”托育服务圈。挖潜社区资源，系统梳理分析社区人口情况、空间资源及居民需求，通过拆除、腾退老旧小区现有空间，整合社区用房、产权置换、征收改建等方式，整合公共资源、盘活闲置资源，提供更多免费或低收费用房场地，补建改建一批社区嵌入式托育服务设施，大力发展社区嵌入式托育。根据家庭的实际需求，提供全日托、半日托、计时托、临时托等多样化、精准化、专业化的婴幼儿照护服务，通过有效扩大普惠托育学位供给，让越来越多家庭享受到家门口的普惠托育服务。
科学规划托育供给体系，大力发展托幼一体化服务。幼儿园开设托班，能以较少投入，快速、有效缓解当前普惠托位供给不足的问题。同时，随着人口出生的持续下降，幼儿园适龄幼儿学位需求也持续缩减，“招生难”和空余资源已开始显现。在新的形势下，应尽快制定和明确幼儿园举办托育服务的基本要求，围绕场地设施、人员配备等明确托班设立的基本条件，加快制定托班举办标准和管理规范，根据托育服务发展的实际需求，系统规划幼儿园学位和托位资源一体化调配机制，健全幼儿园富余学位有效转换普惠托位的管理机制，在充分满足3至6岁儿童学前教育普及的基础上，及时调整幼儿园学位规划和布局，鼓励和支持有条件的幼儿园逐步往下延伸发展托幼一体服务，按照“开设一批、储备一批、谋划一批”的思路，盘活学位“存量”，将富余的学位资源转化为托班，避免资源浪费和托位闲置，使其成为拓展普惠托育服务资源供给、实现幼儿园资源整合的有效途径，助力解决当前普惠托育服务资源供给的结构性矛盾。
支持有条件的用人单位、大型园区为员工提供托育服务。将用人单位办托纳入各地普惠托育服务工作总体规划，引导支持规模较大、需求较多的机关、国有企业、事业单位等主体积极参与普惠托育服务体系建设，在密集街区、商务楼宇和产业园区合理布局普惠托育机构，利用存量的国有企业房屋土地和疏解腾退用地用于建设托育服务设施，加强不同用人单位之间的联合办托，为职工提供3岁以下婴幼儿福利性照护服务。
优化完善普惠托育服务经费支持机制。建立稳定、合理的资金投入机制是发展普惠托育服务体系的坚实基础。一方面，尽快完善普惠托育服务的价格形成机制。督促各省市区指导普惠托育机构，结合不同年龄段婴幼儿照护需求和运营成本差异科学制定收费标准，及时跟踪评估，不断优化完善相关政策。发挥市场调节机制作用，利用价格杠杆引导机构提升服务质量。另一方面，不断优化普惠托育服务的财政补助政策。
一是健全财政投入保障机制。通过增加财政投入、设立专项资金、多方筹措资金等方式，加大普惠托育机构经费支持力度。尽快研究制定托育机构的生均定额补助相关办法，对符合条件的普惠托育机构设立新建、改扩建补助，引导机构将建设补助资金用于基础设施建设、设施设备购置、玩具教具采购等项目支出。鼓励有条件的地方结合实际对普惠托育机构提供运营补助，充分考虑托位使用率、服务成本、服务质量等因素，探索设定差异化的补助标准，并建立健全资金监管制度，以推动普惠托育机构稳健发展。
二是推动普惠托育机构优惠政策落地落实。通过政府购买服务、财政补贴、提供场地、减免租金、贷款贴息等政策措施，鼓励激励社会资本参与普惠托育供给。落实好托育服务税费优惠、托育机构用水用电用气用热按照居民生活类价格执行等政策。定期对政策执行情况进行评估，并适时调整完善。动态跟踪资金的分配、拨付和使用情况，防止“机构等钱”，确保普惠托育机构的稳定和可持续发展。
规范提升普惠托育专业服务质量。完善托育机构质量评估与业务指导。一是完善普惠托育机构质量评估与规范监管力度。加快推动普惠托育服务标准化、规范化、专业化建设，尽快补齐社区嵌入式托育服务、单位办托、家庭办托等办托标准和管理规范，细化办托条件、登记备案、运营管理、准入退出、质量保障、综合监管等方面资质审核。同时，尽快推动实施托育机构常态化质量评估。建立托育机构定期评估机制，将托育机构安全、人员素养、课程质量、服务规范等作为评估重点，加大对托育服务中涉及人身安全、食品安全、消防安全、卫生保健、预付费资金风险等行为的监管力度，引导托育机构不断提高科学和规范的照护服务，严厉查处不法行为和违规行为，防范消除托育机构在建筑、消防、食品、卫生、人身、财产等方面的安全风险和隐患，最大限度保障婴幼儿的安全与健康，规范托育服务行业良性有序发展。二是建立常态化的业务指导机制。引导基层医疗卫生机构、妇幼保健机构与托育机构签订服务协议，鼓励儿科医护人员定期为托育机构提供儿童照护、急救、生长发育评估、健康管理、传染病预防等方面的指导咨询服务。依托行业协会搭建监督、管理、培训平台，发挥行业协会指导和桥梁纽带作用，推动行业内部建立自律机制。
加快提升托育从业人员专业化水平。一是建立托育从业人员资格认证体系。尽快推动建立托育职业资格准入制度，严格落实从业人员准入要求，把好入口关，不断完善托育从业人员聘用、考核、退出等管理制度，确保从业人员的专业资质。二是加强托育专业人才培养。支持普通高校、职业院校增设婴幼儿托育相关专业或开设相关课程，合理确定招生规模，加强专业培养标准和学科建设规范，不断提高专业人才的供给能力。三是加强托育从业人员职后培训。将托育机构负责人、保育人员、卫生保健人员纳入急需紧缺人员纳入国家级培训计划，加快健全培训机构的质量规范和监督管理。加强从业人员转岗转业培训和岗前培训，定期对已上岗人员开展专业能力提升培训和全员轮训，不断提升托育机构师资队伍的专业素养与质量。
加快推进托育服务立法，健全机制保障。加快托育服务立法进程。加快托育服务立法调研，依据现有相关法律依据，结合目前托育服务发展的现实问题，把托育服务实践中的有益经验及时上升为法律，明确托育事业的性质定位，明确规定各级政府与相关部门发展普惠托育服务的责任，有助于破解我国普惠托育服务发展中深层次关键性问题与根本性制约，有效协调与规范各相关主体间利益关系，调动与激发各方活力。同时，对符合我国国情的普惠托育服务发展目标、管理体制、投入体制、办园体制，以及师资队伍建设、保障措施、法律责任等做出明确规定，将为实现托育服务依法依规、公平有序发展提供强有力的规范、引领、推动等法治保障。
建立部门统筹和齐抓共管的工作机制。托育事业发展涉及卫生健康、教育、发改、财政、人社、市场监管等诸多部门，需要调动各级政府各部门实质性参与和合力推进，应进一步明确和强化各级政府的发展责任，进一步加强区、街道（乡镇）、社区（村）主体作用和属地管理，健全和发挥托育工作联席会议制度作用，完善部门分工负责、齐抓共管的工作机制，在托育资源供给与丰富、经费补助投入与保障、托育人才培育与待遇、托育服务标准与监管等方面加强部门间的高效联动、有力协同，定期研究落实和解决托育发展的重难点问题，制定并不断完善综合监管和保障措施，不断推动普惠托育服务体系高质量发展。
（作者为北京师范大学教育学部学前教育研究所所长、教授，博导）
【注：本文系北京市教育科学规划优先关注重点课题（项目编号：BAEA22005）的阶段性成果】
【参考文献】
①吴瑞君：《高质量普惠托育面临的难点与挑战》，《人民论坛》，2023年第15期。
②洪秀敏、赵思婕、冯雲梦、张一鸣：《我国普惠托育服务政策供给：特征、问题及优化策略——基于12省（直辖市、自治区）24市政策内容与政策工具的分析》，《杭州师范大学学报（社会科学版）》，2024年第3期。
责编/陈楠 美编/杨玲玲
声明：本文为人民论坛杂志社原创内容，任何单位或个人转载请回复本微信号获得授权，转载时务必标明来源及作者，否则追究法律责任。
