【摘要】言谏监察是中国古代监察体系之重要一翼。中国古代言谏监察从萌发到制度化、组织化，又到台谏合二为一，历经不同阶段并最终退出历史舞台，其历史变迁的经验得失，也为后世留下镜鉴。言谏监察的制度化、组织化与独立性至关重要，言谏监察效度与在上者的格局与胆识息息相关，言谏监察离不开敢于谏争的谏臣，同时也要激发民众监察的积极性，才会真正实现“无所不监”“无弊不察”。
【关键词】言谏监察 流变 镜鉴 【中图分类号】D691.49 【文献标识码】A
回顾中国古代监察制度的发展史，可以大体看到有两大系统，即“一个是谏官言谏监察系统，另一个是御史纠弹监察系统”。两大系统如同“鸟之两翼、车之两轮”协同推进监察制度的发展与赓续。言谏监察是中国古代监察体系之重要一翼，有其对应的监察对象、监察方式和手段，历经萌发、勃兴、逐渐变质乃至最终退出历史舞台等不同阶段。时至今日，梳理并审度言谏监察，旨在深入探讨其历史变迁的经验得失。
言谏监察的萌发
从尧舜时代到春秋战国时期，已有朴素的言谏践履。相传在尧舜时代，就萌芽了言事谏诤，谏鼓和谤木成为当时进谏纳谏的工具，用以评析政治之阙如，达到民主监督之目的。黄帝的“立明台”、尧的“衢室之问”与“敢谏之鼓”、舜的“告善之旌”及树立“诽谤之木”等都是谏言监察的早期方式。
谏官雏形大致创设于虞舜时代。此时谏官称之谓“纳言”，也称“内言”。据《尚书·舜典》所说，舜授予“龙”作为“纳言”之官，是喉舌之官。舜说：“龙，朕畏忌谗说殄伪，振惊朕众，命汝为纳言，夙夜出入朕命，惟信。”舜任命龙为纳言官，其职责是早晚替舜发布政令，向舜传达下情，以便他能够听到下面的真言而远离“馋说殄行”，并纠正帝王的言论过失。
夏商周时，谏言官多以兼职为主。作为君王的近臣，夏朝的“遒人”是“宣令之官”，负责宣布政令、下达王命，同时兼掌谏责和纠禁，规劝告诫官员遵循政令和履行职责。商朝设有兼管监察的小臣，行使谏官之责。周朝在司徒下设有“保氏”，随同君王参加祭祀、征伐、会同、接待宾客等事务，其重要职责就是在君王的身边“掌谏王恶”，负责劝谏王的过失，纠正君王的恶政。针对普通大众，周朝还设有司谏，主要负责纠察万民的德行，以涵养他们的德性道艺。
西周已经出现形式多样的言谏监察，“宫廷式的言谏制度”雏形初具。西周既有保氏掌谏王恶，又通过设置采诗官（或称为行人）、猷人、民意官以及以诗赋为介开展谏诤。除了采诗官之外，还设有小司寇、乡大夫等民意官。举凡涉及社稷安危、迁都、立储君等，都经由小司寇来征询国人意见。小司寇还负责引导众人到天子面前，由天子征询众人的意见，用众人的智谋成就天子的谋略和意愿。
春秋战国时期，政治生态恶化，礼崩乐坏，王室不断式微而诸侯日渐雄起。各诸侯国政府机关也在变动与组建之中，中央机构日趋完善，其中齐国政府机构及其官制变化较大。作为五官之一的大谏，成为齐国当仁不让的监察官，主要掌谏君主过失。除了齐国之外，晋国、赵国和楚国也都设置了类似谏官的职位，如晋国的中大夫、赵国的左右司过、楚国的箴尹与左徒等。
言谏监察的流变
秦汉时期，谏官依然还是加官，但言谏制度已经逐渐确立；魏晋南北朝时期言谏监察有了长足的发展，独立的言谏机构开始登台亮相，谏官组织越来越系统化和规范化；隋唐时期谏官组织发展基本完备，谏官言谏监察系统更为健全；自宋代开始，言谏系统则又发生了重大变化，开启了台谏合一的趋势。
言谏制度确立于秦汉时期，但秦汉还处于有言谏官而无言谏专门官署的境况之中，且谏官依然还是加官。秦朝言谏监察由言事和议事两部分构成，谏官既有隶属于郎中令的属官如谏议大夫、议郎、黄门侍郎等，又有隶属于中常侍的属官如散骑、中常侍散骑等。谏官主责是掌管议论，献可替否，但都不司专职而是属于兼职，且都无常员。秦朝所配备的谏议大夫多达数十人。在近臣侍官中，秦朝又设置了给事中一职，由大夫、博士、议郎兼领，也属于加官而无定员。给事中的职责是执事于殿中，在皇帝左右侍从，备顾问应对，“尚事奏事”。秦朝还设有议事制度，凡是诸如立君、分封、宗庙、戍边等国是军务，都要设朝议，召集丞相、太尉、御史大夫诸臣议政。秦朝虽然设置了谏官，有议事和上书言事等形式不一的言谏方式，但言谏监察还是受到颇多的掣肘。
汉承袭秦制。太中大夫、中大夫自西汉之初就开始设置，而谏大夫则从汉武帝时开始配置，但都属于兼职的加官。大夫、议郎乃至三公都可以兼职谏大夫。给事中由帝王尊宠之人或由其他贵戚、名儒等兼任，也无正员。汉时议事制度包括廷议、朝议与中朝官议，达到“兼听则明”的言谏监察的效果。较之秦代，西汉的言谏规模扩大，统治者也一改秦的做法，不但不拒斥言谏，而且还时不时下诏求直言进谏。西汉时期开启了察举制之先河，汉武帝时期下诏要求诸侯、丞相、将军、公卿等举荐“贤良方正、能直言极谏之士”。东汉时期改谏大夫为谏议大夫，成为隶属于光禄勋的谏官，官职人数为30人。
魏晋南北朝时期言谏监察实现了组织化，即开始有了以“献纳谏正”为己任的侍中寺、门下省或集书省等独立的言谏机关建制，谏官组织初步实现了系统化与规范化，言谏监察得到更好的发展。曹魏时的侍中通常伴随皇帝左右并参与谋划和谏诤，被称为“谋议之官”。曹魏时设有侍中四人，品级为三品，既有正官，也有加官，其中定员都有品第。侍中属官包括给事黄门侍郎、散骑常侍、给事中、谏议大夫等谏官，他们的职责是规谏政治之得失，参议朝政，为皇帝提供各种政策建议等。蜀汉因袭汉制，设有谏议大夫，其属官有议曹从事，都是正员。吴国也设有规谏官吏。三国时期谏官有了侍中寺这个办事机构，这意味着这阶段的谏官制度逐渐组织化、规范化、系统化，谏诤重要性更为凸显。
西晋时将侍中寺改名为门下省，其职责是“尽规献纳，纠正过失”，谏诤是门下省官员的一项专职。侍中为门下省的长官，设有四人，主司谋议与谏诤。侍中的属官有给事黄门侍郎，是“侍中副贰”，与侍中一起“俱管门下众事”。散骑常侍属于加官，无定员，掌管规谏。给事中也不是正官，属于加官，掌顾问应对。东晋时期形成中书省、门下省和尚书台三足鼎立共同执掌国政的格局，但东晋时期随着皇权的式微，侍中地位也随之下降。
南北朝时期依旧设了门下省，但侍中的地位和重要性则再次勃兴，言谏进谏、纠正违失、朝政大事等职责都囊括其中，甚至可以在皇帝的授权下直接履行行政职权。南朝门下省的职权进一步扩大，诏令都需通过门下省下达，而尚书所奏文书也需要门下省审署。除了门下省掌谏诤之外，南朝又将门下省的散骑常侍、通直散骑常侍、散骑侍郎、通直散骑侍郎、员外散骑侍郎以及给事中等划归集书省，主要行“规谏”之权，献纳得失。北朝谏官同南朝一样，或隶属于门下省，“掌献纳谏正”，或隶属于集书省，“掌讽议左右，从容献纳”。
隋唐时代的谏官组织发展则基本完备，言谏监察更趋系统而成熟。隋代谏官言谏监察制度基本承袭了南北朝的形式，谏官隶属于门下省。隋置门下省，将北齐的门下、集书两省职责又合二为一，掌讽议、谏诤，侍于皇帝左右。隋初，门下省长官设纳言二人，正三品，后又将纳言改为侍内。另设有属官给事黄门侍郎、谏议大夫等一系列职官，但谏议大夫在履行职权时，并不受门下省最高长官纳言的约束。隋文帝时谏议大夫的职责主要掌管献纳朝政得失，驳正君主违失，省读奏案和封驳违失诰令。
唐代谏诤制度和谏官组织渐趋完备，门下省行使最高监察权，执掌言谏与封驳之责。唐朝皇帝视谏官为师友，尊重和信任谏官言谏。到唐玄宗时，还通过进一步确立封驳制、谏官入阁议事以及放置丹匦“招谏”等，推进谏诤制度渐趋完善。唐代谏官组织也日趋完备，门下省是极有实权的中央言谏机关，其谏官的主要职权是：封驳诏敕，制约皇权；审署申复，驳正违失；献纳谏正等。唐代还恢复了汉时的旧称给事中，设在门下省，以进谏为主责，同时又有部分司法权、封驳权和人事审查权。给事中对皇帝失宜的诏书有封还驳回之权，能够防止和纠正皇帝的错误，对皇帝的决策发挥着监督制约的作用。唐代有言事谏诤权的职官还有散骑常侍、谏议大夫，以及起居郎、左右补阙和拾遗、起居舍人等。除了给事中之外，其他谏官又分左右而置，“左”隶属于门下省，而“右”属于中书省。各种谏官以谏诤封驳为任，以廷争和上封事为主要方式，所谏诤的内容非常之多，既可得闻政事，当面直言得失，匡正政治上的阙失，也可书面陈述，就朝政要事、军国大政的得失以及皇帝的个人生活等都在谏诤之列，都可以提出意见或建议。
宋代言谏监察系统进一步扩展，从言谏机构、言谏对象来看，都发生了重大变化。一是按照职权之别分设了谏院和门下后省两大相对独立的部门，前者掌管言谏，后者负责审驳。在宋代，谏院脱离原本所属机构门下省，已成为一个完全独立的中央言谏机关，谏官也脱离宰相而获得独立地位，不再由宰相举荐而转由皇帝亲授。门下后省有封驳职权，从政令到诏令都在其审议、审核之中。为了加强对宰相及文武百官的监督监察，宋王朝又在谏院下设隶属于谏议大夫的登闻检院和隶属于司谏、正言的登闻鼓院。鼓院为官吏士民的进状机关，举凡朝政得失、公私利害、理雪冤滥乃至奇方异术等都可以经鼓院进状，而检院是进状的再审机关。在门下后省又下设通进司和进奏院，前者负责向皇帝进呈奏章，后者负责上传下达各州的公文。
二是扩大了言谏对象。宋代谏官包括左散骑常侍、左谏议大夫、左司谏、左正言、给事中等，其中给事中是门下后省的长官。谏官们原本以谏诤皇帝违失、封驳诏书和奏章为重点，但是到了宋代则转向了以规正宰相和文武百官的违失为主。从谏诤朝政的阙如和对皇帝献纳谏正，转向更侧重规谏三省到大臣百官，这是宋朝言谏监察的重大变革。言谏之权由此开始成为皇帝监察臣下的工具，这种转换使言谏失去了本色和初衷，成为皇帝集权专制的工具和手段，进一步强化了皇权。
三是允许台官言事和谏官弹劾，尤其是言事御史的产生，使得监察体制发生了新变化。谏官言谏监察与御史纠弹监察原本是在各自场域独立运行的两个不同系统，但宋代则让谏官可以掌弹劾，而御史又可行使言谏，有谏诤权，言谏与纠弹职能相互渗透。宋代专职言事御史的设置，更是将御史与谏官的事权结合在一起，虽然这时候台谏机构还是各自独立存在与运行，而且还是各司其主要职责，但事实上已形成台谏合一的雏形。
言谏监察系统的终结
到了元代，罢去门下省和谏院，不设谏官，即使保留下来的给事中也不掌谏正和封驳之职。言谏机构取消之后，谏言之事转到御史台，由御史兼而行之。元代御史兼有言谏之职，这又是宋代言事御史制度的继承与发展，至此台谏开始完全合一，监察机构趋于一元化。元代御史兼管监察和言谏，一身二任，已成为常制，这一方面使监察权高度集中统一，另一方面也削弱了对皇帝的谏议监督。
明承袭元制，不设门下省这一谏诤封驳机关，创设了通政使司。明朝最高监察机关为都察院，除了承担言谏的都察院御史之外，还设了吏、户、礼、兵、刑、工等六科给事中，是作为直属皇帝的又一独立监察机构。六科给事中具有言谏、封驳、弹劾、监督狱讼权、廷推权等权责，分理六部规谏、封还之事，具体是“掌侍从、规谏、补阙、拾遗、稽察六部百司之事”。给事中在明前的历史上都是言谏官，主掌谏正封驳，而不管纠弹百官之事，这是属于御史的职责。但是明代给事中则是言谏与纠弹两者职责兼而有之，甚至更偏重于劾奏弹劾的职责，其职司事实上与御史几无差别。无论是从职权来看，还是从职责来看，元代给事中与御史几乎是趋同了。
清初仿明制，设通政使司，有审核、驳正各衙门奏章、受理诉讼之责，但后来以“职无专司”之名被彻底废除。清初，六科给事中自为一署，行使着原来的职权。雍正元年（1723年），科、道合一，六科给事中“内升外转”，并入都察院，改为都察院给事中，自此实现了台谏完全合一，以谏天子正朝廷为己任的谏职和以纠察百官为职责的御史台都统归于都察院，专掌风宪，以整饬纲纪为职责。都察院给事中虽然依旧是言官，但是只剩空壳。“台谏分立”体制退场，台谏合一体制确定，言谏监察也退出历史舞台。谏台合一是封建君主集权专制的必然结果，强化了皇权对百官的监察，也标志着中国古代言谏监察在封建社会的寿终正寝。
言谏监察的镜鉴
从萌发到制度化、组织化，又到台谏合二为一，中国古代言谏监察历经不同阶段并最终退出历史舞台，其历史变迁的经验得失，也为后世留下镜鉴。
一是言谏监察效度与在上者的格局与胆识息息相关。在上者有胆有识，有格有局，勇于纳谏，才有谏争辅拂之人敢于进谏，并发挥出言谏监察的效度。如齐威王施行纳谏奖赏的开明征程，由此打开了进谏之门，曾一度出现“群臣进谏，门庭若市”的境况，达到了政通人和。相反，《召公谏厉王弭谤》一文则形象地刻画了周厉王刚愎自用和止谤所招致的结果，无人敢补其过失，察其是非，最终被放逐到彘地，也给后人留下“防民之口，甚于防川”的警句。
二是要有一支品质可靠的言谏铁军。言谏监察离不开敢于谏争的谏臣。中国古代所要求的大谏人选要具备刚正不阿、视死如归、清正廉洁等品质。如鲍叔牙就任“大谏之官”，刚正不阿，敢于犯言直谏，其进谏忠言在一定程度上有助于齐国由弱转强、由乱转治，为齐国成为春秋霸主提供了很大的支持。中国古代历史上出现了一个又一个可歌可泣的品质忠贞的进谏者，如夏桀时忠臣龙逢因谏被杀、商纣时忠臣比干因谏献身、春秋战国时忠直的史鱼尸谏卫灵公、师旷操琴撞谏晋平公，以及赵国的触龙、齐国的邹忌、楚国的鬻拳等。言谏铁军既能约束皇权，又能监督百官，有利于优化决策，促进政治清明、政府清廉与官员清正。
三是言谏监察的制度化、组织化与独立性至关重要。虽然中国古代言谏监察能够对百官形成一定威慑，激浊扬清，但最高监察权在皇帝，监察机关很容易成为皇权的附庸，而且常常还作为工具夹杂在皇权与相权之争中。言谏机关和谏官能否真正发挥作用，最终往往取决于皇帝的好恶和裁决。“生杀予夺”皆由皇帝独断，皇权恶性膨胀，众多谏官也不得不巧于迎合而失去本色。尤其明清言谏组织的消亡，台谏合一，对皇权仅有一点的限制和制约也烟消云散，言谏监察最终走向衰亡也是预料之中的事。因而，言谏机关是否具有真正独立性，是否真正独立于皇权、相权或其他机关，事关重大。
四是要夯实民众监察的基石。从五帝到夏商周三代时期，民众可以直接进谏首领，“衢室之问”“诽谤之木”是当时咨询民意的方式。夏朝的民众还可以通过“遒人”向上提出政治上的谏议。刚开始，不仅仅史官可以通过记录君主的言行，以直笔来督责君主，乐师也可以用编唱歌诵来劝谏，乐官以唱读歌谣来讽谏，乃至手工业者都可以用产品、民众以谚语等对政治发表意见，评说政治得失。然而，随着监察活动逐渐向独立、专门化方向发展，民众在监察的作用逐渐微乎其微。寄希望于建立起内部循环和官员之间自我监督和制约的庞大监察体系，而将民众排斥在监察之外，民众充其量只是在不定时且极其稀少的情形下如“钦差大臣”的微服私访、暗察中被动参与。监察不仅仅是皇帝和监察官的事，民众有权参与监督，官吏权力行使应当受到民众监督，唯有激发民众监察的积极性，筑牢监察的民众堤坝，更好地显现监察的威力，才会真正实现“无所不监”“无弊不察”。
（作者为中共中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部教授、博导，中共中央党校（国家行政学院）人民民主研究中心副主任）
【注：本文系国家社科基金一般项目“比较视域下的中国监察体制改革研究”（项目编号：17BZZ086）阶段性成果】
【参考文献】
①胡沧泽：《中国监察史论》，北京：中国书籍出版社，2012年。
②邱永明：《中国古代监察制度史》，上海：上海人民出版社，2006年。
③彭勃、龚飞：《中国监察制度史》，北京：人民出版社，2019年。
④钱穆：《中国历代政治得失》，北京：生活·读书·新知三联书店，2001年。
⑤《中华监察大典·法律卷》，北京：中国政法大学出版社，1994年。
责编/李丹妮 美编/杨玲玲
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