民主是人类政治文明的结果和标志，更是社会主义的本质要求。实现和发展人民民主是中国共产党的庄严承诺，也是其矢志不渝的奋斗目标。党的二十大报告提出：“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”。发展全过程人民民主是对中国共产党领导下中国民主实践和经验的总结，也是中国式现代化的本质要求。
中国不仅坚持“人民当家作主”的理念，而且着力探索“管用的民主”实践。使民主运转起来，让民主有效管用，关键在于落实“协商”。正如习近平总书记所指出：“协商民主是党领导人民有效治理国家、保证人民当家作主的重要制度设计，同选举民主相互补充、相得益彰”[1]。
中国民主观：倡导“管用的民主”
习近平总书记强调：“一个国家民主不民主，关键在于是不是真正做到了人民当家作主”“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民需要解决的问题的”[2]。“民主是全人类的共同价值，是中国共产党和中国人民始终不渝坚持的重要理念”。中国追求民主，但有自己的民主观，这种民主观是对以往民主观的发展：针对民主被窄化解读为“精英民主”，而倡导“人民民主”；针对民主被片面实践为“选举民主”，而提倡“全过程民主”；针对民主被简化为“票决民主”，而施行“协商民主”；针对民主被局限为“过程民主”和“程序性民主”，而强调建设“管用的民主”。
中国民主观是人民民主理念+全过程人民民主实践。这种民主观可以从纵向分层实施和横向分段实施两个维度来理解。纵向分层实施的民主分为上层代议民主和基层参与民主，即基于代议制民主发展出来的人民代表制度和政治协商制度所支撑的民主以及公民直接参与制民主发展出来的基层参与民主。横向分段实施的民主将公民参与具体化为选举—决策—管理—监督过程，努力实现每个过程和阶段公民参与协商的不缺位。中国民主观倡导“管用的民主”。什么才算是“管用的民主”？说到底就是，能够有效化解矛盾，克服争议，促进共识，凝聚人心。
我国协商民主实践经验
我国民主实践是在中国的政治实践——中央和地方层面政治协商会议、人民代表大会及基层的民主恳谈、基层社会治理等实践过程中展开的。我国的政治实践过程中，一直就有协商民主的传统，从历史上的“三三制”、协商建国，到政治协商制度、社会协商对话制度等，都体现了尽可能广泛协商、凝聚共识、形成决策的精神。
我国一贯坚持人民民主，普遍推广基层协商民主实践，协商民主倡导通过平等对话、共同协商的方式形成公共政策，对话、协商的目的在于使人们在做出决定的时候能够慎重考虑，理性决策和行动。
从民主协商到协商民主，再到基层协商民主，我国协商民主在不断走深走实。有研究指出，改革开放以来，中国基层民主实践经历了几个不同阶段：上世纪90年代基于民主选举的村民自治探索；2000年前后基于民主监督的协商民主尝试（发端于1999年浙江温岭的“民主恳谈会”）；2010年前后，作为社会管理创新而普遍推广协商民主试验；2012年之后，基层协商民主追求制度化，纳入“全过程人民民主”的概念之下。
回顾我国政治实践，协商民主形成了不同形式，包括：决策性协商、咨询性协商、监督性协商、参与性协商等。协商民主的发展具有如下特点：第一，化解社会矛盾、解决社会冲突是协商民主发展的动力；第二，因为反映普通大众诉求和关切的基层事务是最直接、最广泛的民主场域，因此，协商民主从社会组织结构和行政管理组织中的最基础层次开始，其效能更加明显；第三，党的基层组织（村党委、街道社区党委、企事业单位党委等）、城市社区居委会、乡村村委会、乡镇、县（不设区的市）、市辖区、企事业单位作为基层协商民主的参与者，在协商过程中发挥了重要作用；第四，基层协商民主根据协商问题的性质、利益相关方、决策部门等情况，采用城市听证会、居民议事会、乡村民主恳谈会、村民议事会，以及企事业职工代表大会等多种形式；第五，纳入基层协商民主的议题，包括城乡规划、招商引资、征地拆迁、环境污染、公共安全、基础设施等与民众生活直接相关且容易引发争议的民生问题。
中国协商民主面临的新情况新变化
应当看到，协商民主在化解基层社会矛盾、减轻政府压力、助力改革开放、维持社会稳定方面具有明显的功效。但是，在中国经济面临下行压力的情况下，一些新情况新变化需要在民主协商和协商民主的制度创新中予以考虑。
首先，社会经济发展面临新形势。外贸出口格局变化、新旧动能转换等共同影响企业数量，传统产业失业人口增加，新生就业机会尚不充足，这些变化激发了协商民主的潜在需求。经济高速增长时期各地开启的“城市高质量”工程，将“地摊经济”与“低碳经济”的矛盾凸显出来，一定程度上降低了城市的容纳力。
其次，社会诉求面临新变化。以往的社会矛盾表现为因对征地、下岗、物业管理、城市拆迁、劳动条件的种种不满而引发社会不稳定事件，这些不满的问题带有地域性、局部性、行业性、部门性特点，也因为诉求的具体化、场景化，多通过协商谈判、经济补偿等手段和方式来化解。而今天的社会问题似乎更为复杂多变。以往社会诉求表达者可以具体化为被征地农民、下岗职工、小区业主、城市拆迁户、企业打工者，他们因具体事件成为利益相关方；而今天的基层社会诉求者更多是失业者、房产断供者、打工讨薪者、城市小摊贩等。
第三，基层治理面临新课题。面对“信访”事件，各地政府尽力将问题解决在萌芽状态，本着防患未然的态度，提前梳理可能存在的问题，而且采用主动“下访”的方式来化解问题，而协商民主通常被制度化为民主恳谈—矛盾调解—法律咨询—民情代办等环节。如何更好进行制度安排，以适合解决基层社会面临的新问题，需要进一步探索。
推进协商民主广泛多层次制度化
习近平总书记指出：“我们要坚持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好。”[3]习近平总书记在中国人民政治协商会议成立75周年纪念大会上特别强调：“不断推动协商民主广泛多层制度化发展”“始终坚持正确政治方向，统筹完善协商民主体系，着力健全协商民主机制，不断拓展协商方式和平台，积极营造良好氛围和条件”。这些重要讲话精神为“让协商落地，使民主有效”的民主创新发展指明了方向。
任何创新，只有制度化才能得以持久稳定。新时代完善协商民主体系，推进制度化进程，有几个问题值得考虑：
要推进协商民主的制度化，首先要确立主体责任者。中国现有制度安排中，承担人民民主功能的体系主要来自党的系统、人大系统、政协系统、政府系统、社会自治系统等。其一，坚持中国共产党的领导。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，协商民主是党领导人民有效治理国家、保证人民当家作主的重要制度设计。只有充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，才能确保协商民主体系建设的正确方向。其二，充分发挥基层党组织的优势。基层党组织凭借其广泛的组织体系和强大的动员能力，整合各类资源，为协商民主搭建丰富多样且有效的平台，为协商成果的转化落实提供保障，是推进协商民主广泛多层制度化发展的重要力量。
新成立的党的社会工作部应当把“协商民主”作为自己工作的重要方式和内容，把新时期基层协商民主制度化——群体性协商民主制度创新和实施作为其主责内容之一。
鉴于新时代协商民主利益相关人、民主协商议题都发生了变化，协商民主制度化设计需要拓展新的功能——民意沟通平台：搜集民意、汇集民意、政策转化。
有效实施和落实协商民主，一个关键的问题是如何把人民群众组织起来，“让协商落地”，这就需要借助社会组织，使其发挥社会动员、诉求表达、利益整合的功能。经济发展的关键是企业，社会建设的关键是社会组织。培育和发展社会组织，“让社会运转起来”，有利于提升民主协商的质量，强化社会自治能力。要建立党领导下的社会组织参与民主协商的机制，不断拓展协商民主的新形式，让社会组织参与到公共事务和公共政策的民主协商过程中来。
注释略
【本文作者为中国人民政协理论研究会理事，北京大学政府管理学院院长、教授】
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