摘 要:当前国际局势急剧变化，确保战略物资供应的安全与稳定已成为各国政府重塑经济治理架构、捍卫国家核心利益的战略制高点。相较美西方国家，我国战略物资储备体系在清单更新、品种与结构、调控机制、信息化方面存在一定程度的不足。为此，建议从国家安全战略高度、大储备模式创新、储备调控机制优化与数智赋能四大方面着手补齐短板，构建与大国地位相符的、具有韧性的战略物资储备体系。
关键词:国家安全 战略物资 国家储备 风险治理
【中图分类号】F416.2、F251 【文献标识码】A
联合国《2024年世界经济形势与展望》报告强调了矿产资源在工业制造、能源供应及基础设施建设中的基石作用。我国关键矿产领域对外高度依赖问题突出，对外依存度大于50%的矿种超过10种。一旦全球供应链遭受到地缘政治冲突、贸易制裁或资源垄断等影响，国内关键产业将面临供应链断裂的严峻考验，风险将急剧攀升。因此，构建与大国地位相符的、具有韧性的战略物资储备体系，既是稳固相关产业链供应链的压舱石，更是在日益激烈的全球大国博弈中把握抵御风险主动性的重要物质基石。
新发展格局下我国战略物资储备的战略地位亟待提升
关键矿产、能源等战略物资成为当前及未来一段时间内大国博弈的焦点，主要经济体已将其提升至国家战略高度。在全球不确定性风险叠加背景下，美、欧、日、澳等众多国家/地区已将关键矿产资源的获取、储备、定价等提升至国家战略高度，以确保在未来大国竞合博弈中占据有利位置。主要经济体立足全球供应链系统性视角，不断加大关键矿产资源供应链安全审查与风险评估的环节与范围。特别是美国与其合作伙伴及盟友之间的“去中国化”矿产资源战略协同与政策联动日趋紧密，这给我国战略物资保障增添了前所未有的外部复杂性与不确定性。
战略物资成为世界各国抢占新一轮科技革命与产业变革制高点过程中的关键一环，特别是稀土元素中的钕、铽、镝等被用于制造强力磁铁来支撑5G基站的建设和芯片的高效运转；高纯度的硅、镓等则直接决定了半导体行业的竞争力。这些战略物资的供应稳定性不仅关联着技术路线突破和产品研发效率，更影响着能源绿色低碳转型、高端装备制造等战略性新兴产业的价值链跃升。大国博弈与逆全球化浪潮加剧了全球供应链的脆弱性，战略物资所具有的多尺度、多主体、多维度复杂特征易引发各种新旧风险多重震荡、交织叠加。
2024年11月，十四届全国人大常委会第十二次会议修订通过的《中华人民共和国矿产资源法》增加了“第五章 矿产资源储备和应急”，明确规定“国家构建产品储备、产能储备和产地储备相结合的战略性矿产资源储备体系”。但是，现有针对战略性矿产资源储备体系的宏观布局多是在特定领域专项规划、行动方案里提及，如《“十四五”现代能源体系规划》全篇多次提及“储备”，《有色金属行业稳增长工作方案》强调了“有色金属国家储备”。综合来看，尚缺少针对战略性矿产资源储备体系的基础法与国家专项规划，需要进一步提升我国战略物资储备的战略地位。
我国战略物资储备体系现存的主要问题
战略物资清单的更新力度有待加强。美国立足战略物资供应链安全保障，自2018年起多轮更新《关键矿产清单》，至2022年已扩展至涵盖50种高度依赖进口且对经济发展与国家安全具有不可或缺作用的矿产，展现了高度的敏锐性与响应速度。欧盟从2014年的20种增加到2020年的30种，澳大利亚已从2022年的26种增加到2024年的31种，通过不断扩充其关键矿产清单，以适应全球竞合格局的新变化。我国自《全国矿产资源规划（2016-2020年）》明确将稀土、晶质石墨等24种矿产纳入战略性矿产范畴以来，虽已奠定坚实基础，但在面对新兴战略物资尤其是对战略性新兴产业构成关键制约的矿物时，清单的更新步伐尚显滞后。以氢能电池产业为例，其核心材料如铂族金属等在全球战略价值日益凸显，却在我国当前的储备规划中未能获得应有的重视与优先地位。
战略物资储备结构有待优化。一是储备结构相对简单，主要集中在粮食、成品油等基础农业和工业原材料，国家石油储备四期工程两个地下水封洞库可研勘探项目已经启动，东营原油商业储备库项目已正式进入试生产和商业运营阶段。但是从现有进展来看，石油储备能力尚未达到《国家石油储备中长期规划(2008-2020年)》提出的100天石油净进口量的储备规模。目前我国矿产储备主要分为产地储备和产品储备两大类。相较能源类矿产储备，金属等关键矿产储备主要以国家储备为主，种类有限、规模较小。二是储备主体主要是国家，商业储备的活力与补充作用未能得到充分释放。相关企业社会责任储备意愿不高，这主要是由于我国目前关于社会责任储备尚无明确的法律法规依据，相较于商业储备，企业在扩大社会责任储备规模的积极性不强。以国家储备这一单一主体主导的模式，在面对全球供应链日益复杂的挑战及市场供需急剧波动的风险时，显得灵活性不足，难以迅速且有效地通过市场机制进行调节，限制了储备体系的潜力与效能发挥。
战略物资储备供应链韧性有待强化。美国利用“矿产安全伙伴关系”等国际合作机制，夯实了国内储备体系，积极拓展海外资源版图，增强了全球资源调配的灵活性与安全性。欧盟则通过构建全球供应链监测网络，精准把握战略性商品与服务供应链的动态，确保了在全球资源版图中的快速响应能力，极大提升了供应链的韧性与抗风险能力。尽管我国战略性矿产资源储备体系正处于关键布局期，但相较于国际先进水平，尚处于起步阶段。矿产地储备建设所需的勘查体系尚未全面成型，缺乏常态化的勘查投入机制；中央财政找矿资金转移支付给地方的渠道不畅，部分省份没有设立地质找矿财政专项资金，也没有建立地质勘查基金；多部门协同存在障碍，制约了资源潜力的有效挖掘与储备效率的提升。国际层面来看，企业“走出去”不仅面临着美西方国家联手设置的竞争壁垒，还要谨慎对待资源国日益强化的资源民族主义政策，这些挑战无疑增加了我国获取海外资源的难度与成本。
战略物资储备调控机制有待完善。一是，对我国经济结构转型过程中战略性新兴产业关键矿产需求前瞻性预测能力不足，难以准确把握新兴技术发展和产业变革对关键矿产需求结构的深远影响，可能导致在某些战略性新兴产业所需的关键矿产储备上出现短板，影响产业链供应链的安全稳定，增加我国战略物资储备体系的脆弱。二是，面对突发事件或急剧的市场波动，国家储备体系因决策链条长、响应速度相对滞后，加之收储放储操作可能对市场预期造成非必要扰动，难以与市场快速变化节奏保持同步，有可能错失有效调控的黄金窗口期，推高了储备调节的成本负担。此外，市场化运作机制的缺失也限制了市场信息的高效利用。
战略物资储备管理信息化、智能化水平有待提升。对于短期动态与长期趋势的精准预测与深入研判，需构建在实时、全面的情报与数据基础之上，依托科学的预测模型与大数据分析技术作为核心工具。我国国家储备管理的信息化与智能化决策系统尚处于初步构建阶段，跨领域、跨区域的信息共享壁垒犹存，统一数据标准与共享平台尚未成型，现有系统多聚焦于数据的基本展示层面，缺乏深度数据挖掘与智能化决策支持的强大功能，难以在复杂多变的全球视野下，为全产业链供应链的风险模拟与前瞻决策提供强有力的技术支撑。
加快建设国家战略物资储备体系的对策建议
牢固树立国家总体安全观，加强战略物资储备的顶层战略规划与政策保障力度。其一，以“主动式外交”格局，灵活运用市场调节和外交策略，建立多边资源合作战略联盟，适时牵头建立一些国际矿产资源组织，提升全球市场影响力，拓宽战略物资的全球收储来源与渠道，增强战略物资的源头供给。其二，高度重视全球战略物资风险态势感知，及时捕捉、前瞻性研判可能制约产业发展、技术突破与战略物资依赖协同发展的关键风险点，建立战略物资供应链安全的定期审查和动态更新机制。其三，对标美国《战略与关键矿产储备法》，制定好具有基本法性质的国家战略物资储备法，构建好中国特色的关键矿产、能源、粮食等战略物资国家发展战略与规划体系，平衡好短期与长期、全局与局部、国内与国际等重要关系，协调好资源、产业、科技、金融、生态等多部门间的行动步调与政策协同。
逐步完善“产品+产地+产能”的大储备安全模式，实现战略物资储备的“国际—国内”双安全保障。其一，以“风险预判—大储备安全—稳定预期—提升能力”为思路，强化政府引导和市场机制相结合，进一步健全需求研判和生成机制，及时更新储备品种与规模清单，优化战略物资储备的市场调节机制并拓展储备渠道，实现储备与市场的有效对接。其二，加大对国内重点成矿带和找矿远景区的勘查投入，充分考虑地质条件、基地种类、储量、ESG标准、经济因素、区位优势和交通条件等关键储备因素，实现国家基地、区域基地、商业储备基地的统筹优化，充分释放商业储备对市场调节的灵活性。其三，加大财政投入，拓宽资金来源渠道，强化监督审计，解决我国战略物资储备体系建设的资金短板。中央财政增加对战略物资储备的专项拨款，用于支持战略物资的采购、储存、轮换和维护等储备全环节。建立战略物资储备专项基金，优先保障关键物资、重要物资和短缺物资的储备需求。适度引入市场化机制，通过政府购买服务、公私合营等方式，发行专项债券，吸引社会资本参与战略物资储备。
建立健全面向不同战略物资种类的储备调控与应急响应机制，充分发挥国家储备对国家治理能力提升的物质基石功能。其一，构建完善的轮换和分级动用机制，在国家战略储备基础上，完善地方政府和重点企业的储备制度，明确各级储备的规模、品种和调控职责，形成上下联动、协同高效的储备网络。健全储备信息报告制度，加强储备信息的收集、统计和分析，加强市场研判，把握轮换时机，提升战略储备的市场影响力。其二，完善市场监测、预警与动态调控机制。重视大数据支撑下的战略物资产供需形势分析，科学预判市场供求变化及时动态调整储备规模，快速实现复杂风险情景下的供需匹配，提升从应对局部灾害到防范化解大范围“级联灾害”的风险抵御与响应能力。在极端情景发生前，适度增加市场投放，稳预期。其三，制定分级分类的应急响应预案。合理界定企业社会责任储备的规模、比例和动用条件，针对不同程度的市场波动和突发事件，制定相应的储备调控方案，明确启动条件、调控流程和责任主体，提高应急响应的及时性和有效性。其四，建立储备、金融与产业的联动机制。探索通过期货、期权等金融工具进行储备调控，提高储备操作的灵活性和市场化程度。加强与产业链上下游企业的合作，建立信息共享和联合调控机制，增强储备调控的整体协同性。
不断提升战略物资储备调控与风险治理数智化水平。其一，完善数据治理机制，建立战略物资储备大数据平台，实现储备全过程追溯。明确跨部门数据共享边界，整合国储、地方和企业储备信息，协调国家统计局、海关总署等机构数据，为战略物资储备决策提供全景式数据支持。其二，利用物联网、智能算法、机器学习等数智化手段，实时整合全球战略物资的政策、产供、贸易、投资、市场等多源异构信息，提升全球竞合情报与态势感知能力。其三，建立战略物资全产业链条监测预警体系，突破“情景预案—风险溯源—态势感知”一体化难点，加强极端情景下战略物资风险的溯源分析与态势感知预测技术研发，完善预案快速迭代机制，形成多部门、跨区域联合应对机制与工作模式。
【本文作者为 中国科学院科技战略咨询研究院副所长、研究员 孙晓蕾；中国科学院科技战略咨询研究院执行主任、研究员 姬 强。本文系国家社会科学基金重点项目“我国战略性矿产资源供应安全与风险研究”（项目编号：23AZD071）、国家社会科学基金重大项目“多重风险因素叠加视角下我国能源安全问题研究”（项目编号：23&ZD093）的阶段性成果】
责编：程静静／美编：石 玉